La reciente aprobación de la
Estrategia de la UE para la erradicación de la trata de seres humanos
(2012-2016), adoptada por la Comisión europea, nos permite constatar el largo
camino que todavía queda por recorrer para el establecimiento de una política de
lucha contra la trata coherente y efectiva.
La trata de seres humanos es la
esclavitud del siglo XXI[1],
convirtiéndose la lucha contra este delito en un objetivo prioritario para
todas las organizaciones internacionales. Así lo ha reconocido el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos en su sentencia Rantsev
contra Chipre y Rusia, de 7 de enero de 2010, al reconocer que la trata de seres humanos entra en el ámbito de
aplicación del artículo 4 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que prohíbe
la esclavitud y los trabajos forzados, estando los Estados obligados a
establecer medidas tendentes a tipificar como delito esta conducta, a
investigar los casos y a perseguir a los tratantes judicialmente, otorgando
protección a las víctimas.
En el ámbito supranacional, el
punto de partida, fue la adopción de importantes instrumentos internacionales
en los que se delimita la trata de seres humanos de otros fenómenos afines,
principalmente del tráfico ilícito de personas o la ayuda a la inmigración
irregular, como el Protocolo de Naciones Unidas para prevenir, reprimir y
sancionar la trata de personas especialmente mujeres y niños[2],
y el Convenio europeo (convenio nº 197) sobre trata de personas del Consejo de
Europa[3].
Este Convenio se ha convertido en el instrumento internacional más completo en materia de trata de seres humanos, pues sus
disposiciones se refieren a la prevención, persecución y sanción del delito,
así como a la cooperación entre los diversos actores involucrados en la lucha
contra la trata, y también a la asistencia y protección de las víctimas, todo
ello bajo un enfoque basado en los derechos humanos. También en el seno
de la Unión Europea, conforme a estos instrumentos internacionales, se adoptó
importante normativa al respecto, como la
Decisión Marco 2002/629 del
Consejo, de 19 de julio, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos, actualmente
derogada por la Directiva 2011/36 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativa a la
prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las
víctimas debe, y la Directiva
2004/81/CE, de 29 de abril relativa a la expedición de un permiso de residencia
a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos
o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal que cooperen
las autoridades competentes[4].
Debe enfatizarse que esta normativa vincula al Estado español y fija las
directrices que ha de seguir en su actuación.
A pesar de los numerosos avances
que se han producido en los últimos años en la lucha contra este fenómeno
delictivo, así como en la protección de las víctimas, son todavía muchos los
retos que el Estado debe abordar para adoptar una política integral de lucha
contra la trata de seres humanos, que no olvide la protección de las víctimas y
garantice sus derechos.
El 6 de abril de 2013 finaliza el
plazo para la transposición de la Directiva 2011/36 sobre trata de seres humanos, pero son pocos los pasos que está
realizando el Estado para su implementación en el ordenamiento jurídico
español. Parece olvidarse, que la Directiva aborda el tema de la trata de
personas, al igual que lo hace el Convenio europeo, desde una perspectiva de
los derechos humanos de la víctima y no sólo desde el punto de vista represivo,
introduciendo una serie de obligaciones dirigidas a la asistencia y apoyo a las
víctimas, haciendo especial hincapié en las particularidades de las víctimas
menores, en la prevención del delito y en una persecución efectiva de los
tratantes. La trata de seres humanos no sólo es un problema desde la
perspectiva de la delincuencia organizada y del control migratorio, sino, y
principalmente, es una flagrante vulneración de los derechos humanos.
En España, al margen de la
correspondiente reforma del Código Penal en el año 2010, que introdujo un nuevo
precepto, el artículo 177 bis, en el que se tipifica de forma autónoma el
delito de trata de personas y la reforma de la Ley de extranjería, en 2009 y
2011, que estableció un régimen especial para las víctimas de este delito (art.
59 bis); mínimas son las actuaciones adoptadas en aspectos preventivos y de
carácter procesal. Así como inexistente es el establecimiento de mecanismos
especiales de protección de las víctimas menores de edad. La actuación del Estado, como suele ser habitual, parece haberse
centrado en la mera tipificación del delito y en la reforma de la legislación
de extranjería para introducir un régimen especial para las víctimas, que si bien
formalmente parece cumplir los estándares internacionales, su eficacia en
algunos aspectos parece discutible, a la luz del reciente Informe de la
Defensora del Pueblo La trata de seres
humanos en España: víctimas invisibles. No es que estos mecanismos no sean fundamentales
para luchar contra la trata de personas, pero sí, que son claramente
insuficientes.
Todavía son muchas las
obligaciones que le quedan por cumplir al Estado español, dirigidas a
implementar todos los mecanismos de protección dirigidos a las víctimas de
trata de seres humanos a los que está obligado. Estas deficiencias, no siempre
normativas, obligan a analizar las medidas ya adoptadas y, sobretodo, su
eficacia.
La aprobación, el 12 de diciembre
de 2008, del Plan Integral de Lucha
contra la Trata de Seres Humanos con Fines de Explotación Sexual, en el que
se planteaba, en ámbitos muy diversos, las acciones a realizar, entre ellas la
reforma de importantes leyes para garantizar la asistencia social y jurídica de
las víctimas, se ha mostrado claramente insuficiente. El ámbito de aplicación
de este Plan se reduce a la trata de personas con fines de explotación sexual,
obviando otros fines de la trata como la explotación laboral, la mendicidad o
la extracción de órganos. Y, lo que es peor, la falta de aplicación de muchas
de sus disposiciones lo ha convertido en una mera declaración de principios y
objetivos. No se ha procedido a la reforma de la Ley de testigos protegidos ni
a su desarrollo reglamentario, para otorgar una protección real a las víctimas
que deciden testificar en el proceso penal; ni siquiera cuando la propia
Fiscalía General del Estado en su memoria de 2012 la califica como
“patentemente deficiente e incluso contraproducente”. Tampoco se ha modificado
la Ley 35/1995 o su Reglamento, el Real Decreto 783/1997, de 23 de mayo, sobre
Ayudas a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, que
impide a las víctimas de trata en situación irregular acceder a estas ayudas,
ni se ha creado el Fondo de bienes decomisados procedentes del delito de trata
de seres humanos.
Es necesario, un plan que incluya todas las finalidades de
explotación si se quiere dar una respuesta global al fenómeno, con
independencia de la posterior adopción de protocolos o planes que tengan en
cuenta las particularidades propias que cada tipología y de las propias
víctimas. La explotación laboral es la gran olvidada, en gran parte, por su
falta de visibilidad, pero la ausencia de medidas destinadas directamente a la
misma únicamente intensifica el problema. Otro ejemplo lo encontramos en el
Fondo de Ayuda a las víctimas de trata, mediante el cual se articula la
convocatoria anual de subvenciones públicas destinadas a proyectos de atención y ayudas sociales a
mujeres víctimas de trata de seres humanos con fines de explotación sexual,
dejando al margen a aquellas entidades sin ánimo de lucro que atienden a
víctimas de otras modalidades de trata de seres humanos.
La prevención de la trata de
personas es una asignatura pendiente, implica abordar las causas de dicho
fenómeno y no sólo sus consecuencias. Es necesario adoptar acciones dirigidas a
conocer los aspectos criminológicos del fenómeno. Son imprescindibles las
medidas dirigidas a desalentar y disminuir la demanda, mediante campañas de
información y concienciación, programas de educación e investigación, con la
colaboración de la sociedad civil y del propio sector privado. El Gobierno de
España, al margen de unirse a campañas de lucha contra la trata de personas
organizadas por instancias internacionales y de la realizada para el control de
los anuncios de contactos en prensa escrita, no ha llevado a cabo en los medios
de comunicación a nivel nacional ninguna campaña dirigida a sensibilizar a la
población ni a informar sobre el fenómeno. En este sentido, nada se ha
analizado sobre la posibilidad, recogida en el Convenio europeo y en la propia
directiva, ni siquiera para descartarla, de sancionar penalmente el uso de los
servicios de las víctimas de trata de seres humanos.
El conocimiento en profundidad del
fenómeno exige la existencia de datos que pongan de manifiesto su magnitud en
nuestro país, el modus operandi de
las redes, las formas de captación, traslado y explotación que permita adoptar
medidas eficaces. Si bien se han incorporado módulos específicos en el programa
estadístico del Ministerio del Interior y del CICO, a nivel general no es
posible extraer datos fiables y comparables a lo largo de los años sobre el
fenómeno de los Informes anuales sobre delincuencia que elabora el Ministerio
del Interior ni de los Boletines estadísticos que elabora el Ministerio de Empleo
y Seguridad Social.
Si bien es cierto, que la reforma
de la Ley de Extranjería debe ser valorada positivamente al instaurar un
régimen especial para las víctimas de trata de seres humanos, que prevé medidas
dirigidas a garantizar su restablecimiento y protección, y a regularizar su
situación en el territorio si se encuentran en situación irregular o facilitar
el retorno asistido, su vinculación con la irregularidad es excesiva. También
es cierto que la fase de identificación de las víctimas es uno de los graves
problemas con el que nos encontramos. Si no hay una correcta identificación de
la víctima o potencial víctima no se activarán los mecanismos previstos en el
ordenamiento, convirtiendo en papel mojado todas las disposiciones previstas, y
dejando a la víctima en una situación de total vulnerabilidad.
Tanto la Ley de extranjería y
posteriormente el Reglamento que la desarrolla, así como el Protocolo Marco
sobre Protección de Víctimas de Trata, han dejado pasar la oportunidad de
regular la necesaria cooperación entre administraciones públicas y las ONG especializadas,
fuertemente sensibilizadas y formadas en el tema. Y ello a pesar de la remisión
reglamentaria que la propia Ley de extranjería realiza. La larga experiencia de
estas organizaciones en la asistencia a las víctimas debería ser aprovechada
por las administraciones públicas en favor de una adecuada identificación y
correcta atención a las víctimas.
La legislación de extranjería se
refiere de forma constante a la formación de los funcionarios y autoridades. Es
una exigencia que esta formación se generalice a todos aquellos funcionarios
que puedan entrar en contacto con potenciales víctimas de trata y no únicamente
a aquellos miembros de unidades policiales especializadas en la investigación
de este tipo de delitos. Todos aquellos miembros de la Administración que por
razón de las funciones desempeñadas puedan entrar en contacto con las víctimas,
(miembros de la Oficina de Asilo, puestos fronterizos, centros de internamiento
de extranjero, inspectores laborales, funcionarios de prisiones…) deberían
recibir una formación especializada que les permitiese detectar a potenciales
víctimas.
La identificación es un proceso
complejo que necesita de capacitación técnica especializada. La existencia de
unas pautas para la realización de la entrevista con la víctima y de una lista
de indicadores objetivos para su identificación (anexos del Protocolo Marco de
Protección de las víctimas de Trata de Seres Humanos) es esencial pero no
suficiente, pues la correcta utilización de esos indicadores exige de una
preparación por parte de quien va a realizar la entrevista. No deberían
utilizarse estos indicadores como un mero test o preguntas aisladas, es
necesaria una preparación previa de la víctima y atender al comportamiento de
la misma, entre otras variables. Así, en muchas ocasiones, los problemas de
identificación de potenciales víctimas provienen principalmente de la falta de
formación y capacitación especializada, así como de la ausencia de recursos
personales y materiales necesarios para proceder a efectuarla (ausencia de
intérpretes o de espacios habilitados para llevar a cabo de forma cómoda la
entrevista con las víctimas).
Otra de las cuestiones pendientes, esta vez en materia de
persecución de los tratantes, se refiere a la investigación y consecución de
pruebas incriminatorias. Es esencial que el proceso penal no dependa en
exclusiva de la colaboración y testimonio de las propias víctimas. Para ello,
tal y como recuerda la Comisión Europea, es fundamental fomentar la
investigación financiera para la obtención de pruebas. La investigación de las
actividades delictivas complementarias desarrolladas por los tratantes y la
cooperación judicial y policial internacional son esenciales para este fin. Sin
olvidar, la necesidad de llevar a término las pertinentes modificaciones en la
Ley de Enjuiciamiento criminal para evitar la victimización secundaria de la
víctima, facilitando, entre otras, el uso de la prueba testifical
preconstituida y anticipada o de medios tecnológicos que garanticen la
seguridad de víctima.
Todavía más preocupante, es el hecho de que la propia
protección de las víctimas se condicione a la colaboración con las autoridades
policiales y/o judiciales, al vincularse la autorización de residencia y
trabajo de las víctimas de trata de personas a dicha cooperación en la persecución
del delito. No obstante, la ley de Extranjería de acuerdo con el Convenio
europeo, prevé la posibilidad de otorgar una autorización de residencia y
trabajo a aquellas víctimas cuya situación personal lo aconseje. El problema
radica en la indeterminación de esa situación personal, pues no se ha
concretado el contenido ni las circunstancias que se valorarán para la
concesión de la autorización por ese motivo. Prueba de ello es que todas las
autorizaciones concedidas a víctimas de trata de seres humanos en 2011, fueron
únicamente por colaboración judicial o policial de las víctimas (exactamente,
58).
No queda más que concluir que es mucho el camino por
recorrer y esperar que las dificultades económicas que vivimos en la actualidad
no supongan un olvido de las víctimas ni un retroceso en el sistema de
protección y asistencia que paso a paso se ha ido introduciendo en nuestro
ordenamiento.
Celia Díaz Morgado
Becaria FPU del Departamento de Derecho Internacional de la UB
[1]
Resolución de la Subcomisión de prevención de discriminaciones y protección a
las minorías 1995/165 “informe del grupo de trabajo sobre las formas contemporáneas
de la esclavitud”
[2]
BOE núm. 296, 11 de diciembre de 2003.
[3]
BOE núm. 219, 10 de septiembre de 2009.
[4]
DOUE 6 de agosto de 2004.
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