David MoyaProfesor Agregado de Derecho Constitucional
El
pasado 10 de octubre de 2013 el Parlamento Europeo votaba en primera
lectura su posición sobre la propuesta de Reglamento por el que se
crea EUROSUR, el Sistema Europeo de Vigilancia de
Fronteras Contrariamente a lo que su acrónimo en castellano sugiere,
no se limita a la frontera sur de Europa, sino que abarca todas las
fronteras exteriores de la Unión. No obstante, es evidente que la
zona del Mediterráneo constituye un foco de preocupación para la
Unión, como lo corrobora la agitada votación de la norma en el
Parlamento Europeo, aún bajo la conmoción de la penúltima tragedia
en Lampedusa (véase, por ejemplo, EL PAÍS de 5/10/20131).
Ahora,
siguiendo el procedimiento legislativo ordinario2,
el texto presentado inicialmente por la Comisión y enmendado por el
Parlamento, será trasladado al Consejo para su aprobación
definitiva; pues el texto ya estaba negociado entre Parlamento y
Consejo y, por consiguiente, no se esperan modificaciones
sustanciales. Aun así, y con la prevención que merece todo texto
aún no definitivo, conviene ofrecer alguna reflexión sobre la
difícil gestión de las fronteras Euro-mediterráneas, reflejadas en
la situación crítica de Lampedusa (pero también en los asaltos a
la valla de Ceuta o a nado a Melilla3),
así como dar cuenta de la posición de la Unión y los Estados en
este ámbito.
1.-
La idea y funcionamiento de EUROSUR
En
este contexto, el futuro EUROSUR constituye una pieza importante, si
se quiere central, de la puesta en pie de un objetivo mucho más
amplio, complejo y ambicioso, que es la consecución de “un modelo
europeo de gestión integrada de fronteras” (art. 77.2.d Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea). EUROSUR será una plataforma de
cooperación técnica e intercambio de información operativa para la
toma de decisiones en materia de vigilancia y control de fronteras
exteriores por parte de las autoridades europeas (FRONTEX) y
nacionales. Esta plataforma se sustenta en varios instrumentos
técnicos distintos, aunque profundamente interrelacionados,
dirigidos a facilitar el flujo de información de manera
multidireccional y la consecución de diversos fines (control
migratorio, orden y seguridad públicas, protección de vidas
humanas, etc..), bajo un marco regulatorio común. Si imaginamos una
sala de operaciones de EUROSUR plagada de mapas interactivos e
información digitalizada en tiempo real, seguramente estaremos muy
cerca del sueño de los promotores de EUROSUR: centralizar toda la
información para poder tomar decisiones rápidas y plenamente
informadas. Para ello, y dada la gran masa de información que será
necesario gestionar, es importante procesar, intercambiar, ordenar y
presentar adecuadamente la misma, para que pueda ser analizada por
responsables policiales de casi treinta países distintos. Ello exige
una presentación muy intuitiva que facilite su manejo y la
consiguiente toma de decisiones. Todo esto se pretende conseguir
escalonando la información a nivel geográfico (nacional y
comunitario), graduando su potencial impacto (leve-medio-alto) y
trasladándola en función de lo anterior a representaciones gráficas
en forma de mapas, probablemente interactivos (de situación
nacional, de situación europea, mapa común de información
pre-fronteriza). A efectos instrumentales, FRONTEX establecerá una
red de comunicaciones específica y segura e interoperable, así como
las herramientas para desplegarla (art. 7).
Todo
este dispositivo se denomina “aplicación común de los
instrumentos de vigilancia” (art. 12) y en realidad viene a ser la
creación o utilización a nivel europeo de una serie de fuentes de
información, entre las que destacan diferentes tipos de programas e
instrumentos de información útiles para la vigilancia fronteriza
(satélites, vehículos tripulados o no –es decir, drones-, buques,
sensores, cámaras, radares, patrullas, terceros Estados, etc…).
Con estas fuentes FRONTEX constituirá una red de información
propia, combinada con la procedente de los Centros Nacionales de
Coordinación (CNCs), que permitirá la recogida, centralización,
filtrado, clasificación e intercambio de un notable grueso de
información actualmente dispersa.Los CNCs mantendrán los mapas de
situación nacionales, creados a partir de información propia
(sensores, patrullas, centros locales de coordinación, funcionarios
de enlace, autoridades de terceros países, sistemas de notificación
de buques, etc…) e incluirán tres subniveles de información:
fáctico, operativo y analítico. Igualmente, deberán facilitar
información para que FRONTEX pueda elaborar su mapa común europeo
de situación y su mapa común de información prefronteriza. Este
último mapa común está dirigido a recoger información de distinta
naturaleza para identificar las puntos y zonas de origen y tránsito
desde donde parte y transita la delincuencia transfronteriza y la
inmigración ilegal, con la finalidadde valorar su potencial de
riesgo migratorio y criminal.
Con
toda esta información, EUROSUR establecerá zonas fronterizas y les
atribuirá niveles de riesgo fronterizo bajo, moderado o
significativo en tiempo casi-real; de manera que sea posible emplear
mejor los recursos existentes o reforzarlos en función de las
circunstancias de cada momento. Por supuesto, el Reglamento establece
la posibilidad de compartir e intercambiar la información entre CNCs
e incluso con terceros países, estableciendo una serie de requisitos
y límites. Finalmente, es importante subrayar el énfasis que pone
el Reglamento en que toda esta información sea contextualizada en un
entorno gráfico “inteligente”–-con datos topográficos,
climatológicos, sociales, etc..-, con el fin de suministrar
información combinada que permita tanto tomar decisiones urgentes
con el máximo de información posible, como efectuar análisis de
riesgos y generar inteligencia operativa con una perspectiva menos
cortoplacista.
2.-
Una duda y tres problemas de fondo en la actual concepción de
EUROSUR
Como
se puede observar, desde una triple perspectiva orgánica, funcional
y presupuestaria, EUROSUR es una plataforma al servicio de las
funciones asignadas a FRONTEX, agencia que precisamente destaca por
haber ampliado su mandato y capacidades en este ámbito4.
FRONTEX se encargará de su puesta en funcionamiento y gestión;
aunque sus competencias serán de coordinación y solo
excepcionalmente ejecutivas (cuerpo de guardias fronterizos, RABITS,
etc..) y las competencias ejecutivas de control y vigilancia de las
fronteras corresponden a los Estados . Esto no deja de plantear
algunos problemas, pues quizá desde una perspectiva técnica hubiera
sido más lógico situarla, al igual que el SIS, EURODAC o el VIS,
bajo el Reglamento de gestión de grandes sistemas TIC. No sabemos si
estamos ante una singularidad por razones operativas; o bien obedece
a un progresivo cambio de perspectiva que pudiera situar todos estos
instrumentos en la órbita de FRONTEX, con la finalidad de
convertirla en una auténtica Agencia fronteriza dotada de personal,
tecnología y medios suficientes para pasar al nivel ejecutivo.
Pero
si este es el objetivo, cabe albergar serias dudas sobre la solidez
de la propuesta de Reglamento. En primer lugar, el
Reglamento adolece de una cierta falta de definición y concreción
conceptuales que afectan directamente a su ámbito de aplicación y
funcionamiento. ,
Así, al margen de que su redacción (e incluso su traducción
provisional) sean manifiestamente mejorables, el Reglamento emplea
una serie de conceptos relativamente ambiguos (qué se entiende por
delincuencia transfronteriza, qué abarca exactamente la zona
denomoninada como “prefronteriza”, o las definiciones de términos
como “incidente” o “crisis”). Es más, tal indefinición, y
esto es más grave, se extiende a la sostenibilidad presupuestaria
del propio EUROSUR; pues como bien apunta Jan Mulder en su Informe a
la Comisión de Libertades del Parlamento, la misma es excesivamente
compleja e indefinida y se situa en un mínimo de 245,7 millones de
Euros durante el período 2014-2020 en estimaciones de la Comisión.
De hecho, se acomete en parte cargándolo sobre líneas
presupuestarias ya existentes (Frontex, Fondo para las Fronteras
Exteriores), aunque también en parte nuevas (Fondo para la Seguridad
Interior y Frontex). Y eso teniendo en cuenta, además, que el
cálculo solo incluye los costes para el presupuesto de la Unión,
sin contar los de los Estados para la organización interna y
cofinanciación de sus CNC. Para hacernos una idea, los 132 millones
aportados por Frontex para ese período, suponen la quinta parte de
todo el presupuesto de esta institución para el período 2014-2020.
En el otro extremo de la balanza, el compromiso de personal es
únicamente de dos funcionarios con rango de administradores (AD), ya
adscritos o reasignables. A todas luces, la financiación y
previsiones de personal de EUROSUR constituyen aspectos bastante
mejorables de la propuesta.
Segundo,
y ya entrando en el fondo del texto, la
creación de EUROSUR viene guiada por dos fines distintos, por un
lado la lucha contra la delincuencia transfronteriza y por otro el
control de fronteras frente a la inmigración ilegal
que se vincula a la protección de los inmigrantes. Mientras estos
últimos son conceptos acotables, equivalentes al control del “cruce
ilegal de fronteras”, la persecución de cualesquiera delitos
transfronterizos resulta una finalidad excesivamente amplia para
EUROSUR. No olvidemos que en función de la cantidad y la calidad de
los datos habrá que hacer mayores o menores adaptaciones en las
interconexiones entre bases de datos o fuentes de información. Por
otro lado, EUROSUR parece pensado para incidir en la inmigración
ilegal, donde no es necesaria una gran cantidad de datos -y menos
datos personales- para facilitar la localización e interceptación
de inmigrantes o refugiados en barcazas en el Mediterráneo (por
ponerlo crudamente) y, en su caso, tramitar luego su asilo u otras
formas de protección -o bien, en su caso, la expulsión o
devolución-. Ahora bien, organizar un operativo policial por delitos
requiere la disposición de datos más fiables y concretos,
especialmente si se pretende abordar barcos, recoger pruebas,
realizar registros, etc.. y luego abrir procesos penales con tal base
probatoria. Se trata sin duda de algo mucho más complejo que, en
última instancia, parece poco compatible con la previsión en el
art. 2.3 del Reglamento de separar esta norma de la actividad
judicial y policial ordinaria de persecución de delitos (exclusión
introducida por el propio Parlamento).
Y
tercero, en el fondo, la lógica de EUROSUR es la de recoger el
máximo de información posible para su representación gráfica en
aras de una más rápida y eficiente gestión. Sin embargo, no
está tan claro que una información tan heterogénea y dispersa,
procedente de una treintena de países distintos, sea tan fácil de
digitalizar y procesar sin enormes dificultades y elevados costes.
Eso nos lleva a expresar la gran duda de fondo que planea sobre
EUROSUR, ¿es realmente una buena idea gastar casi 250 millones de
Euros en siete años para tener una plataforma que agrupe todos los
sistemas de vigilancia fronteriza? La respuesta depende de varias
condiciones: de si técnicamente es realmente viable en la práctica;
de si ese caudal de información es verdaderamente simplificable, de
si realmente esta plataforma facilitará la toma de decisiones más
rápida, informada y efectivamente; de si el proceso de decisiones
funciona igual de eficientemente en sentido ascendente que
descendente, etc. Si todas estas dudas se disiparan y EUROSUR
funcionara impecablemente, aún quedaría por ver si EUROSUR
contribuye realmente a reducir el número de inmigrantes irregulares,
el de los que perecen en el mar o la delincuencia transfronteriza;,
no por casualidad son justamente los tres indicadores de incidencia
que la Comisión identifica como claves para evaluar el éxito de
EUROSUR. No obstante, dada la mezcla de fines de EUROSUR y la
dificultad de medición de estos indicadores, la eventual evaluación
del éxito de esta plataforma no será fácil ni estará exenta de
polémica.
3.-
Conclusión. EUROSUR en clave política: un paso más hacia la
consolidación de FRONTEX como agencia directora de la vigilancia de
las fronteras exteriores
Cabe
también, no obstante lo anterior, una lectura de EUROSUR menos
racional económicamente, pero más política. Hace un par de años,
la crisis Libia mostró la falta de capacidad de la Unión para
ofrecer una respuesta conjunta al problema de los refugiados en el
Mediterráneo y la isla de Lampedusa simbolizó la incapacidad de una
respuesta coordinada, especialmente ante la inacción o incapacidad
de un Estado Miembro. Desde entonces, la Unión y, concretamente,
FRONTEX como su agencia responsable, han intentado ampliar sus
capacidades de coordinación, aunque también de actuación en este
terreno.La primera condición para actuar es disponer de información
lo más amplia y detallada posible, tanto sobre hechos, como a nivel
operativo y de riesgos. La respuesta ha sido reimpulsar el proyecto
EUROSUR, con el que FRONTEX cobra pleno sentido como pieza central
del sistema europeo de vigilancia fronteriza. La superioridad de
FRONTEX en el terreno de la información y la inteligencia operativa
la convertirían de facto en la dirección ejecutiva del sistema de
vigilancia europea de fronteras. Alcanzado este objetivo, será
posible dar un salto real en términos de eficiencia, no solo
gestionando mejor los instrumentos de acción ya existentes, sino
dotándose de nuevos también, pero ahora bajo una dirección
claramente europea. En términos estrictamente políticos, el éxito
de EUROSUR pasa entonces por convertirse en un referente para los
EEMM. La inversión en tecnología que requiere (suministrada por
determinadas empresas especializadas, no lo olvidemos) será
únicamente relevante en la medida que ofrezca una ventaja
comparativa en la gestión de la información y posicione a FRONTEX
en la avanzadilla del uso de las TIC en el sistema de control de
fronteras, en línea con otros países muy avanzados en este ámbito
(EEUU, China, etc.). Que luego produzca resultados claros y notables
en términos humanos que justifiquen su adopción en sustitución de
otras medidas alternativas más baratas y/o efectivas, es algo que
podrá valorarse de aquí a siete años; pero para entonces la
inversión ya estará hecha y la plataforma será plenamente
operativa. Quedará entonces por ver si, además, FRONTEX ocupa la
posición preeminente que se espera de ella, y si de ha avanzado
realmente en la construcción del sistema europeo de vigilancia de
fronteras. Este es realmente el reto al que se enfrenta EUROSUR.
Mientras tanto, seguramente persistirán los factores que impelen a
inmigrantes y refugiados a embarcarse en estos peligrosos viajes
marítimos y Lampedusa seguirá estando tentadoramente cerca.
Materiales y lecturas complementarias:
- Propuesta de Reglamento presentada por la Comisión Europea de creación de EUROSUR, , COM (2011) 873 final en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0873:FIN:ES:PDF
- Informe del Rapporteur Jan Mulder a la Comisión de Libertades del Parlamento Europeo (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A7-2013-0232+0+DOC+PDF+V0//ES)
1
Tragedia que se repetía unas horas después véase EL PAÍS de
12/10/2013 y 13/10/2013.
2
Procedimiento legislativo ordinario, 1ª lectura, a la espera
informes Parlamentos Nacionales bajo el Sistema de Alerta Temprana.
3
Véase EL PAÍS de 17/9/2013.
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