Francesc Preixens.
Abogado-Mediador. Master en Gestión de la Inmigración (UPF).
Como es sabido, hace apenas un año se
reformaba el Reglamento de Frontex, la Agencia creada para brindar apoyo y
facilitar la coordinación entre los Estados en el control de las fronteras
exteriores de la Unión Europea.
La reforma pretendía dar respuestas al
cuestionamiento de Frontex por su falta de transparencia, respeto a los
derechos humanos y en algunos aspectos
relativos a su organización y sujeción al control judicial. Pese a que el nuevo
Reglamento supone un gran avance, en realidad no se están resolviendo
algunos de los problemas existentes
hasta la fecha. De hecho, se está perdiendo la oportunidad de plantear un
debate más profundo respecto a la propia justificación de la Agencia y hasta qué
punto sus funciones podrían ser ejecutadas por otros organismos sometidos a un
mayor control. En su consecuencia, la
reforma del Reglamento Frontex sigue constituyendo en sí misma un avance en la
regulación de una Agencia bastante “sui generis”, que resulta insuficiente para dar respuesta a
todas las cuestiones que han sido objeto de crítica por la mayor parte de los
especialistas. Los objetivos principales
de la nueva reforma consisten en
reforzar los poderes de la
Agencia y en abordar el cumplimiento de los derechos humanos en las operaciones en las que participa. Pasemos a analizar los cambios más
relevantes.
Derechos humanos. La
intervención de los observadores y el establecimiento de un código de conducta constituye un avance importante, pero su eficacia es cuestionable al precisar del consentimiento del Estado
anfitrión o de los Estados Miembros afectados. Una de las cuestiones no
abordadas por el Reglamento es la referente a las operaciones que se llevan a cabo fuera
del ámbito territorial de la UE. Teniendo en cuenta la complejidad de estas
operaciones, es necesario que los Estados Miembros que participan, fijen una
guía clara de actuación en las diferentes zonas marítimas. Frontex no puede
convertirse en un simple mecanismo que sirva para mantener a las personas fuera
de Europa. Se debe conceder acceso al territorio de la UE a aquellas personas
que tengan una necesidad legítima de protección. Es necesario que Frontex parta
de un enfoque justo y equilibrado en materia de inmigración, asilo y protección
a los refugiados. La adecuación de la acción comunitaria
al Derecho internacional de los Derechos Humanos y a la Carta de Europea de
Derechos Fundamentales deviene entonces una prioridad que debería compensar las
tendencias securitarias del sistema. En este sentido, queda todavía un campo
por recorrer por la UE para adaptar sus normas y procedimientos y asimismo
unificar criterios y actuaciones con pleno respeto a estos derechos. A ese
reequilibrio entre derechos y control migratorio (o seguridad) debería
contribuir el sistema de distribución interna, con un particular protagonismo
del Parlamento. Además sería necesaria la entrega de evaluaciones tácticas
centradas en regiones fronterizas particulares, publicación de informes de
evaluación sobre operaciones conjuntas y otras misiones coordinadas, análisis
de riesgos, estudios de viabilidad y
estadísticas de tendencias migratorias.
Responsabilidad de la Agencia.- Frontex está controlada hieráticamente
por los Estados Miembros y por la Comisión. La intervención del Parlamento
Europeo es escasa y la del Tribunal de
Justicia de la UE casi inexistente. El control
por parte de los EEMM y de la Comisión
sigue determinado por la propia
estructura formal y de funcionamiento de
la Agencia, donde los intereses
nacionales prevalecen a costa de la efectividad de la misma. Tanto el
Parlamento Europeo como el Consejo
deberían poder estar en condiciones de ejercerlo mediante el establecimiento de
Comisiones específicas, con personal y medios adecuados para ello. Otro
de los problemas que se sigue planteando es el relativo al acceso al
control judicial. La Agencia carece de responsabilidad por los actos
desarrollados en su actuación. A tenor
de lo dispuesto en el nuevo
Reglamento, Frontex debe cumplir su cometido
dentro del pleno respeto al Derecho de la Unión, pero también de respeto a la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el Derecho Internacional pertinente. También
se creará un foro consultivo que asistirá al Director ejecutivo y al Consejo de
administración, siendo potestad del primero suspender o poner fin a una misión
en caso de violación de los derechos humanos.
En realidad, esto constituye una simple declaración de voluntad ya que
no existe un control efectivo en el supuesto de incumplimiento de las
obligaciones. Una de las vías de control
de la actividad de Frontex podría ser la acción de anulación del Articulo 230
TCE, aunque la aplicación de este artículo plantea problemas al no estar
mencionadas las Agencias. Por otra
parte, para que un particular pueda acceder al Tribunal de Justicia es necesario
que se vea afectado por la resolución.
En este sentido existe una gran laguna solo salvada por la vinculación de
Frontex a los acuerdos internacionales suscritos y a los tribunales
internacionales. Un ejemplo de ello lo constituye la reciente STJUE Hirsi Jamaa and others v. Italy[1], en el que se juzgaba el retorno a Libia de
súbditos Eritreos por parte de las autoridades italianas violando el principio de
“non-refoulement”. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, resolvió que Italia
había conculcado lo dispuesto en la
Convención para la protección de los derecho humanos y libertades fundamentales
y en su consecuencia debía existir una
reparación a las partes afectadas por los daños producidos. Esto es de suma
importancia, porque más allá de los controles
descritos en el propio Reglamento de Frontex,
las actuaciones en las que pueda actuar la Agencia, pueden ser
controladas por Tribunales Internacionales.
Protección de datos
El nuevo Reglamento es muy genérico en este campo y no especifica que categorías de datos
podrán ser intercambiados entre las Agencias y Órganos ni las condiciones en las que se produciría
dicho intercambio. Es necesaria una base jurídica específica que contemple el
tratamiento de datos personales por
parte de la Agencia en el contexto de sus funciones actuales . Sólo
debería autorizarse dicho tratamiento cuando sea necesario para fines lícitos y
claramente identificados, en particular las operaciones de retorno conjuntas.
También llama la atención el hecho de que otras disposiciones, como la que se
refiere a la cooperación con Agencias, Órganos de la Unión Europea y
Organizaciones internacionales y de cooperación con terceros países no contengan ninguna especificación de esta
naturaleza. Tampoco se hace referencia a
ninguna regla específica en relación con el ejercicio de los derechos de los
interesados. Los particulares no tienen oportunidad de saber en qué bases de
datos pueden estar incluidos y en su consecuencia poder ejercer su derecho a
rectificación.
La propia estructura de Frontex, determina que la coordinación en la gestión
de las fronteras sigue siendo inter-estatal, y que la influencia de la UE, en
la Agencia es insuficiente. La propuesta
de Reglamento constituye un logro importante para remover los obstáculos que
impiden que la Agencia tenga mayor operatividad y existe también mejora en aspectos relativos a la protección
de los derechos humanos. No obstante, el avance ha sido insuficiente y se ha
perdido la posibilidad de efectuar una reforma más completa.
Personal y equipos.- Frontex podrá adquirir por si misma o
mediante copropiedad con un Estado Miembro, el equipo técnico para
el control de las fronteras. Este equipo será desplegado en las operaciones
conjuntas, proyectos piloto, intervenciones rápidas, operaciones de
retorno y proyectos de asistencia técnica. El Reglamento es un gran avance ya que conlleva una mayor eficacia y
rapidez en la puesta a disposición del
correspondiente equipo. La reforma obliga a los Estados miembros a
negociar y cumplir “planes anuales”
de aportación de personal y
equipos a las misiones. Esto supone un avance para superar los intereses
nacionales presentes en las distintas operaciones, y evitar el “quid pro quo”,
existente hasta la fecha. Teniendo en cuenta la escasez de personal con el que
cuenta la Agencia para el ejercicio de
sus tareas, y mas concretamente en el área de las operaciones conjuntas, los
objetivos serán alcanzados con mayor eficacia.
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