La reforma de FRONTEX: Un avance insuficiente

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Francesc Preixens.

Abogado-Mediador. Master en Gestión de la Inmigración (UPF).

Como es sabido, hace apenas un año se reformaba el Reglamento de Frontex, la Agencia creada para brindar apoyo y facilitar la coordinación entre los Estados en el control de las fronteras exteriores de la Unión Europea.

La reforma pretendía dar respuestas al cuestionamiento de Frontex por su falta de transparencia, respeto a los derechos humanos y en algunos  aspectos relativos a su organización y sujeción al control judicial. Pese a que el nuevo Reglamento supone un gran avance, en realidad no se están resolviendo algunos  de los problemas existentes hasta la fecha. De hecho, se está perdiendo la oportunidad de plantear un debate más profundo respecto a la propia justificación de la Agencia y hasta qué punto sus funciones podrían ser ejecutadas por otros organismos sometidos a un mayor control.  En su consecuencia, la reforma del Reglamento Frontex sigue constituyendo en sí misma un avance en la regulación de una Agencia bastante “sui generis”, que  resulta insuficiente para dar respuesta a todas las cuestiones que han sido objeto de crítica por la mayor parte de los especialistas.  Los objetivos principales de la nueva reforma consisten en  reforzar los  poderes de la Agencia y en abordar el cumplimiento de los derechos humanos  en las operaciones en las que participa.   Pasemos a analizar los cambios más relevantes.

Derechos humanos. La intervención de los observadores y el establecimiento de un código de conducta  constituye un avance importante, pero su eficacia es cuestionable  al precisar del consentimiento del Estado anfitrión o de los Estados Miembros afectados. Una de las cuestiones no abordadas por el Reglamento es la referente a  las operaciones que se llevan a cabo fuera del ámbito territorial de la UE. Teniendo en cuenta la complejidad de estas operaciones, es necesario que los Estados Miembros que participan, fijen una guía clara de actuación en las diferentes zonas marítimas. Frontex no puede convertirse en un simple mecanismo que sirva para mantener a las personas fuera de Europa. Se debe conceder acceso al territorio de la UE a aquellas personas que tengan una necesidad legítima de protección. Es necesario que Frontex parta de un enfoque justo y equilibrado en materia de inmigración, asilo y protección a los refugiados. La adecuación de la acción comunitaria al Derecho internacional de los Derechos Humanos y a la Carta de Europea de Derechos Fundamentales deviene entonces una prioridad que debería compensar las tendencias securitarias del sistema. En este sentido, queda todavía un campo por recorrer por la UE para adaptar sus normas y procedimientos y asimismo unificar criterios y actuaciones con pleno respeto a estos derechos. A ese reequilibrio entre derechos y control migratorio (o seguridad) debería contribuir el sistema de distribución interna, con un particular protagonismo del Parlamento. Además sería necesaria la entrega de evaluaciones tácticas centradas en regiones fronterizas particulares, publicación de informes de evaluación sobre operaciones conjuntas y otras misiones coordinadas, análisis de riesgos, estudios de viabilidad y  estadísticas de tendencias migratorias.

Responsabilidad de la Agencia.- Frontex está controlada hieráticamente por los Estados Miembros y por la Comisión. La intervención del Parlamento Europeo  es escasa y la del Tribunal de Justicia de la UE casi inexistente. El control  por parte de los EEMM y de la Comisión  sigue  determinado por la propia estructura  formal y de funcionamiento de la Agencia,  donde los intereses nacionales prevalecen a costa de la efectividad de la misma. Tanto el Parlamento Europeo como el  Consejo deberían poder estar en condiciones de ejercerlo mediante el establecimiento de Comisiones específicas, con personal y medios adecuados para ello.  Otro  de los problemas que se sigue planteando es el relativo al acceso al control judicial. La Agencia carece de responsabilidad por los actos desarrollados en su actuación. A tenor  de lo dispuesto en el  nuevo Reglamento, Frontex debe cumplir su cometido dentro del pleno respeto al Derecho de la Unión, pero también de respeto a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea  y el Derecho Internacional pertinente. También se creará un foro consultivo que asistirá al Director ejecutivo y al Consejo de administración, siendo potestad del primero suspender o poner fin a una misión en caso de violación de los derechos humanos.  En realidad, esto constituye una simple declaración de voluntad ya que no existe un control efectivo en el supuesto de incumplimiento de las obligaciones. Una  de las vías de control de la actividad de Frontex podría ser la acción de anulación del Articulo 230 TCE, aunque la aplicación de este artículo plantea problemas al no estar mencionadas las Agencias.  Por otra parte, para que un particular pueda acceder al Tribunal de Justicia es necesario que  se vea afectado por la resolución. En este sentido existe una gran laguna solo salvada por la vinculación de Frontex a los acuerdos internacionales suscritos y a los tribunales internacionales. Un ejemplo de ello lo constituye la reciente STJUE Hirsi Jamaa and others v. Italy[1],  en el que se juzgaba el retorno a Libia de súbditos Eritreos por parte de las autoridades italianas violando el principio de “non-refoulement”. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, resolvió que Italia había conculcado lo dispuesto en  la Convención para la protección de los derecho humanos y libertades fundamentales y en su consecuencia debía  existir una reparación  a las partes afectadas por  los daños producidos. Esto es de suma importancia, porque más allá de los controles descritos en el propio Reglamento de Frontex,  las actuaciones en las que pueda actuar la Agencia, pueden ser controladas por Tribunales Internacionales.

Protección de datos  El nuevo Reglamento es muy genérico en este campo  y no especifica que categorías de datos podrán ser intercambiados entre las Agencias y Órganos ni  las condiciones en las que se produciría dicho intercambio. Es necesaria una base jurídica específica que contemple el tratamiento de datos personales por  parte de la Agencia en el contexto de sus funciones actuales . Sólo debería autorizarse dicho tratamiento cuando sea necesario para fines lícitos y claramente identificados, en particular las operaciones de retorno conjuntas. También llama la atención el hecho de que otras disposiciones, como la que se refiere a la cooperación con Agencias, Órganos de la Unión Europea y Organizaciones internacionales y de cooperación con terceros países  no contengan ninguna especificación de esta naturaleza. Tampoco se hace referencia  a ninguna regla específica en relación con el ejercicio de los derechos de los interesados. Los particulares no tienen oportunidad de saber en qué bases de datos pueden estar incluidos y en su consecuencia poder ejercer su derecho a rectificación. 

La propia estructura de Frontex,  determina que la coordinación en la gestión de las fronteras sigue siendo inter-estatal, y que la influencia de la UE, en la Agencia es insuficiente. La  propuesta de Reglamento constituye un logro importante para remover los obstáculos que impiden  que la Agencia tenga  mayor operatividad  y existe también  mejora en aspectos relativos a la protección de los derechos humanos. No obstante, el avance ha sido insuficiente y se ha perdido la posibilidad de efectuar una reforma más completa.

Personal y equipos.- Frontex podrá adquirir por si misma o mediante  copropiedad  con un Estado Miembro, el equipo técnico para el control de las fronteras. Este equipo será desplegado en las operaciones conjuntas, proyectos piloto, intervenciones rápidas, operaciones de retorno  y  proyectos de asistencia técnica.  El Reglamento es un gran  avance ya que conlleva una mayor eficacia y rapidez en la puesta a disposición del  correspondiente equipo. La reforma obliga a los Estados miembros a negociar y cumplir “planes anuales”  de  aportación de personal y equipos a las misiones.  Esto  supone un avance para superar los intereses nacionales presentes en las distintas operaciones, y evitar el “quid pro quo”, existente hasta la fecha. Teniendo en cuenta la escasez de personal con el que cuenta la Agencia  para el ejercicio de sus tareas, y mas concretamente en el área de las operaciones conjuntas, los objetivos serán alcanzados con mayor eficacia.

Información complementaria:

REGLAMENTO (UE) No 1168/2011 DELPARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 25 de octubre de 2011

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[1]  CASE OF HIRSI JAMAA AND OTHERS V. ITALY(Application no. 27765/09) Strasbourg 23 February 2012.

Los derechos sociales de los inmigrantes: una ciudadanía social aún por reconocer.

Natalia Caicedo Camacho

Profesora de Derecho Constitucional, UB

Coordinadora del Postgrado/Master en Inmigración e Integración (Mii_UB)

www.ub.edu/masterinmigra

Las últimas reformas en materia de inmigración y Estado social han estado, en buena parte, precedidas por la discusión sobre la titularidad y el disfrute de los derechos sociales por parte de la población inmigrante y, en especial, de la población que carece de un estatus migratorio legalmente reconocido.

En términos generales, los Estados europeos han incorporado la población inmigrante al Estado del bienestar por cuatro vías: la primera, a través de la firma de Tratados bilaterales, que en la mayoría de los casos se firman con los países con alguna conexión colonial y están referidos a los derechos derivados del régimen de la Seguridad Social; la segunda vía se desarrolla a través de la incorporación en el ordenamiento interno de los Tratados internacionales. En este punto, la extensión de los derechos sociales se ha visto fuertemente impulsada por la protección prevista tanto en la Convención sobre el Estatuto de los refugiados (1951) como en la Convención sobre los derechos del niño (1989); la tercera vía se encuentra vinculada a la propia naturaleza inclusiva y solidaria del Estado del bienestar. Así, bajo la finalidad de lograr o mantener la cohesión social y evitar núcleos de población excluidos de los beneficios sociales, se extiende también a los inmigrantes los derechos que forman parte de la ciudadanía social. Finalmente, a través del reconocimiento de la residencia de larga duración o residencia permanente, se configura un régimen jurídico similar al predicado para los nacionales. En esta dirección se encamina la Directiva 2003/109/CE de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países, residentes de larga duración.

Ahora bien, en los últimos años, importantes cambios legislativos reconfiguran, en sentido restrictivo, el acceso a derechos como la sanidad, los servicios sociales o la vivienda. La política de restricción de derechos, en la mayoría de casos para la población en situación irregular o de los solicitantes de asilo, va acompañada de una transformación del Estado social que presupone que el Estado se limita a la vigilancia o subsidiariedad en las responsabilidades sociales, dando mayor protagonismo al sector privado. Las modificaciones introducidas se justifican bajo el discurso de la racionalización del gasto público social y control del denominado turismo social, pese a que las estadísticas demuestran que el uso que los inmigrantes hacen del Estado de bienestar, es menor en comparación a la aportación que realizan al régimen de la Seguridad Social, como consumidores, etc.. Y, por otra parte, tiene más relevancia sobre el movimiento de flujos migratorios, las condiciones sociales en origen que las relacionadas con la expectativa de futuros beneficios debido al usufructo de algún servicio o prestación social. 

Como consecuencia de la actual situación económica, las reformas se han intensificado en sentido restrictivo y tienen lugar bajo regulaciones que ponen en cuestión principios constitucionales como el Estado social, la proporcionalidad, la legalidad o la dignidad humana. En contrapartida, la limitación de los derechos sociales de la población inmigrante ha sido cuestionada, en varias ocasiones, por pronunciamientos jurisprudenciales que vienen a restituir los derechos denegados por vía legislativa. En este sentido, tanto los Tribunales Constitucionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, vienen jugando un papel de contrapeso a los cambios legislativos. 

Así, en el Reino Unido, en el caso R v Hammersmith and Fulham London Borough Council (1997), la Corte de apelación sostuvo que las autoridades locales debían continuar con la obligación de facilitar la vivienda a los solicitantes de asilo (previamente, la reforma de la Asylum and Immigration Act, 1996, había eliminado dicha obligación). En España, en la Sentencia 236/2007 del Tribunal Constitucional, se reconoce que el derecho a la educación está garantizado para los menores de edad, con independencia de su situación administrativa (previamente la reforma de la Ley Orgánica 8/2000 había limitado el derecho hasta los 16 años). Recientemente, el Tribunal Federal Alemán dictaminó que los solicitantes de asilo tenían el derecho de recibir el mismo nivel de beneficios sociales que el resto de la población y calificó de “inhumana”  la cantidad que se otorgaba a los solicitantes de asilo (sentencia de 18 de junio de 2012). 

Por otra parte, los aspectos de género y las implicaciones que estos tienen sobre los flujos migratorios, han llevado a introducir en los ordenamientos jurídicos importantes cambios que buscan la protección a colectivos especialmente vulnerables como son las víctimas de violencia de género o las victimas de trata. En este sentido se extiende la protección social, con independencia de la situación administrativa, y los Estados flexibilizan las reglas de control a la inmigración irregular para reconocer un estatuto jurídico que proteja de la violencia y explotación a la que particularmente se ven sometidas las mujeres inmigrantes; incluso la violencia de género se ha incorporado recientemente como uno de los supuestos en que se puede justificar la solicitud de asilo y refugio. En el caso Rantsev c. Chipre y Rusia, de 7 de enero de 2010, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera las obligaciones que se derivan art. 2 y 4 del CEDH para los Estados en el ámbito de la lucha contra la trata de personas como fundamento sólido para ello.
  

El peligro latente de las últimas reformas en materia de derechos sociales e inmigración,  deriva del riesgo de una concentración étnica de la pobreza y en las consecuencias negativas que esto tiene sobre la integración y la cohesión social. Es cierto que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dado pasos importantes al garantizar el principio de no discriminación en las prestaciones sociales, en especial para aquellos inmigrantes que poseen la residencia legal. Sin embargo, la resolución inadecuada de cuestiones esenciales como la insuficiente constitucionalización de los derechos sociales, el alcance estrictamente nacional de la solidaridad, la salvaguarda del Estado social y el reconocimiento constitucional del inmigrante como sujeto de derechos, deja a la discrecionalidad de las mayorías parlamentarias el cierre o la apertura de los derechos sociales. Bajo esta perspectiva, sin duda el estatuto más cuestionado y, por lo tanto, restringido, es el de los inmigrantes en situación irregular. Con relación a esto, el debate sobre el acceso a los derechos sociales, es no sólo el que centra el debate público, sino también el campo donde los Estados y los tribunales nacionales han tenido el mayor recelo para el reconocimiento de derechos (Asunto Bah c. Reino Unido 2011; Asunto Moser contra Austria, 2006).

Modificació de la sanitat comunitaria

Danys col.laterals de la Reforma del Sistema Nacional de Salut: modificació de la situació jurídica dels ciutadans comunitaris i assimilats i de les families d’aquests i dels ciutadans espanyols

Sra. Laia Costa

Advocadessa especialitzada en Dret d’Estrangeria, ICAB

Equip coordinació del Master en Inmigració i Integració (Mii_UB)

El RD 16/2012, de 20 de abril, de Reforma del Sistema Nacional de Salut (em nego a dir que és “per la millora de la qualitat i la seguretat de les seves prestacions”, com el seu títol indica), no només afecta l’àmbit sanitari de les persones, sinó que també ha afectat el règim jurídic de les persones comunitàries i de l’espai econòmic europeu que pretenen establir la seva residència a Espanya així com la situació jurídica dels familiars extracomunitaris tant d’aquests com dels ciutadans de  nacionalitat espanyola. 

La Disposició Adicional Final Cinquena del mencionat RD 16/2012, ha modificat el  RD 240/2007, de 16 de febrer, sobre entrada, lliure circulació i residència a Espanya dels ciutadans dels Estats Membres de la Unió Europea i d’altres Estats part de l’Acord sobre l’Espai Econòmic Europeu. 

Aquesta modificació ha consistit en l’aplicació estricte del que disposa l’article 7 de la Directiva 2004/38, del Parlament Europeu i del Consell, de 29 d’abril de 2004, relativa al dret dels ciutadans de la Unió i dels membres de les seves families a circular i residir lliurement en el territori dels Estats membres.

Com molt bé sabem els que ens dediquem al món del dret, les Directives són normes de mínims. És a dir, disposen dels mínims que tots els Estats que formen part de la Unió Europea i Estats de l’Acord Econòmic han de tenir, però deixant sempe als estats membres la possibilitat d’otorgar més drets que els que disposa la directiva. Això és el que Espanya ha estat fent fins ara, donant més drets que els mínims establerts. Però, al igual que passava amb l’accés al sistema sanitari, on Espanya era pràcticament única en la seva manera d’entendre el dret a la salut com un dret gratuït i universal per tot ser humà, fet pel qual jo personalment em sentia molt orgullosa, igual passava amb les persones comunitàries i assimilades i els familiars d’aquestes i dels espanyols.

Doncs bé, arrel de l’entrada en vigor del RD 16/2012, les persones comunitàries o de l’espai econòmic europeu que desitgin viure a Espanya hauran de demostrar que tenen “mitjans econòmics suficients” i “assistència mèdica” per poder-ho fer. Així mateix si un ciutadà comunitari que ja disposa de la seva inscripció en el registre central d’estrangers, o un ciutadà espanyol vol que la seva familia resideixi a Espanya haurà de demostrar que disposa d’aquests dos requisits per poder-ho fer.

Així ha quedat la redacció dels dos primers apartats de l’article 7 del Rd 240/2007, després de la seva modificació:

Artículo 7. Residencia superior a tres meses de ciudadanos de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. 

1. Todo ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo tiene derecho de residencia en el territorio del Estado Español por un período superior a tres meses si:

a.       Es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en España, o

b.       Dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social en España durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en España, o

c.       Está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por la administración educativa competente con arreglo a la legislación aplicable, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional; y cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en España y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado español durante su período de residencia, o

d.       Es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).

2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o se reúnan con él en el Estado español, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) de dicho apartado 1.

En l’actualitat s’està a l’espera que es publiqui alguna instrucucció per part de la Dirección General de Inmigración per tal que aclari què entén per “recursos suficients” i clarifiqui el “caos” actual creat arrel d’aquesta modificació. Modificació, retallada de drets més ben dit, que desgraciadament no serà la última.  

MÉS INFORMACIO SOBRE EL TEMA DELS FAMILIARS COMUNITARIS.

A l’espera  d’unes directrius concretes per part de la Dirección General de Inmigración relatives a què entén per “recursos econòmics suficients” per tal de que els ciutadans espanyols i comunitaris puguin exercir el dret a la reagrupació familiar dels seus familiars extracomunitaris, he trobat un document, que tot i ser antic és molt valuós, que crec ens pot servir molt en casos de denegacions per aquest motiu.

Es tracta de la “Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (Texto pertinente a efectos del EEE), que podeu trobar a l’exel.lent web www.eur-Lex.europa.eu.

Aquesta comunicació es va publicar el 2/07/2009 i tal i com indica en la introducció de la mateixa el que pretenia era “orientar” als Estats Membres en l’aplicació de la Directiva de l’any 2004, després d’un demolidor informe que expressava la “decepcionant” transposició dels Estats Membres d’aquesta directiva.

Textualment la introducció d’aquesta directiva explicita el perquè de la seva necessitat i els seus objectius:

“El 10 de diciembre de 2008, la Comisión adoptó su informe sobre la aplicación de la Directiva 2004/38/CE, que presentaba una amplia descripción de cómo está transpuesta la Directiva al Derecho nacional y de cómo se aplica en la vida diaria.

El informe concluyó que la transposición global de la Directiva era bastante decepcionante, particularmente por lo que se refiere al Capítulo VI (que establece el derecho de los Estados miembros a restringir el derecho de los ciudadanos de la UE y los miembros de su familia por razones de orden público o seguridad pública) y al artículo 35 (que autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas para prevenir el abuso y el fraude, tal como los matrimonios de conveniencia) .

La Comisión anunciaba en el informe su intención de ofrecer información y ayuda tanto a los Estados miembros como a los ciudadanos de la UE, emitiendo unas directrices en el primer semestre de 2009 sobre las cuestiones identificadas como problemáticas en la transposición o la aplicación. Esta intención fue acogida con satisfacción por el Consejo y por el Parlamento Europeo. Las directrices recogen los puntos de vista de la Comisión y se entienden sin perjuicio de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia «el Tribunal») y su desarrollo.

Esta Comunicación tiene como objetivo proporcionar unas directrices a los Estados miembros sobre cómo aplicar correctamente la Directiva 2004/38/CE, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, a fin de aportar una mejora real para todos los ciudadanos de la UE y hacer de la UE un espacio de libertad, seguridad y justicia.”

Tot i que la comunicació és molt extensa, i molt interessant, ens centrarem aquí en el tema concret dels recursos suficients, transposant textualment el que disposa aquesta comunicació:

"2.3.1. Recursos suficientes

El concepto de «recursos suficientes» debe interpretarse a la luz del objetivo de la Directiva, que es facilitar la libre circulación, siempre que los beneficiarios del derecho de residencia no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

El primer paso para evaluar la existencia de suficientes recursos debería ser si el ciudadano de la UE (y los miembros de su familia que derivan de él su derecho de residencia) cumple los criterios nacionales para que se le conceda una prestación social básica .

Los ciudadanos de la UE tienen suficientes recursos cuando el nivel de éstos es superior al umbral por debajo del cual se concede la prestación social básica en el Estado miembro de acogida. Cuando este criterio no es aplicable, deberá tenerse en cuenta la pensión mínima de la seguridad social.

El artículo 8, apartado 4, prohíbe a los Estados miembros establecer un importe fijo correspondiente a lo que consideran «recursos suficientes» , directa o indirectamente, por debajo del cual el derecho de residencia puede denegarse automáticamente. Las autoridades de los Estados miembros deben tener en cuenta la situación personal de la persona en cuestión. Deberán aceptarse los recursos de una tercera persona.

Las autoridades nacionales pueden, cuando sea necesario, realizar controles sobre la existencia de recursos, su legitimidad, importe y disponibilidad. Los recursos no tienen que ser periódicos y pueden revestir la forma de capital acumulado. Las pruebas de los recursos suficientes no pueden ser limitadas.

Para evaluar si una persona cuyos recursos ya no pueden considerarse suficientes y a quien se ha concedido ayuda social es o se ha convertido en una carga excesiva , las autoridades de los Estados miembros deberán realizar una prueba de proporcionalidad. Con este fin, los Estados miembros podrán desarrollar, por ejemplo, un sistema de puntos como indicador. El considerando 16 de la Directiva 2004/38 proporciona tres grupos de criterios con este fin:

1) Duración

- ¿Durante cuánto tiempo se ha concedido la ayuda social?

- Perspectiva: ¿es probable que el ciudadano de la UE pueda prescindir pronto de la red de seguridad?

- ¿Cuánto tiempo ha durado la residencia en el Estado miembro de acogida?

2) Situación personal

- ¿Cuál es el nivel de relación del ciudadano de la UE y sus familiares con la sociedad del Estado miembro de acogida?

- ¿Existen consideraciones relativas a la edad, estado de salud, familia y situación económica que deban tenerse en cuenta?

3) Importe

- ¿Cuál es el importe total de la ayuda concedida?

- ¿Tiene el ciudadano de la UE antecedentes de gran dependencia de la asistencia social?

- ¿Tiene el ciudadano de la UE antecedentes de contribuir a la financiación de la asistencia social en el Estado miembro de acogida?

Los beneficiarios del derecho de residencia no podrán ser expulsados mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

Solamente la recepción de subsidios sociales puede considerarse pertinente para determinar si la persona en cuestión representa una carga para la asistencia social.

Així doncs, a l’espera de les instruccions corresponents o bé de l’aplicació dels criteris no escrits, als que tan sovint estem subjectes les persones que ens dediquem al dret de l’estrangeria, disposem d’aquest important document per valorar las ressolucions que les Subdelegacions del Govern vagin emeten.

La gestión de la inmigración ante la crisis.

¿Introducir reajustes al modelo actual o pensar en un cambio de modelo migratorio?

David  Moya Malapeira

Profesor de Derecho Constitucional, UB

Director del Postgrado/Master en Inmigración e Integración (Mii_UB)
www.ub.edu/masterinmigra

 
La inmigración ya no es un fenómeno nuevo ni en España ni en Cataluña: llevamos más de quince años de inmigración y más de 5 millones de extranjeros en el territorio. Cerca de un 50% de la inmigración es ya residente de larga duración (un estatuto jurídico muy estable y protegido orientado a la equiparación en derechos a los nacionales). Si bien es cierto que que la inmigración ha llegado casi por aluvión, en varias oleadas a veces superpuestas, también lo es que para hacer frente al mismo se ha puesto en pie un sistema de gestión migratoria que, con matices, ha sido relativamente flexible y tolerante, muy ligado a la idea de “laboralización”, entendiendo por tal aquel modelo que favorece la regularidad y estabilidad de los extranjeros a condición de que dispongan de una oferta de empleo real. Este modelo ha permitido, en la práctica, que en un lapso de tiempo relativamente aceptable (entre cinco años y diez años) se convirtieran en residentes de larga duración –y hasta en nacionales- incluso extranjeros que entraron de manera irregular. De hecho, es un modelo que se ha mostrado sumamente ventajoso para los extranjeros en términos de estabilidad personal y disfrute de derechos, y por consiguiente relativamente exitoso desde una perspectiva humana y social, especialmente si lo comparamos con otros países.

Dicho esto, no está nada claro que dicho modelo sirva también para los tiempos actuales y venideros, por lo que se está abriendo la incógnita sobre si modificarlo o no. Indudablemente, hay indicios de un cambio de ciclo migratorio: la crisis ha eliminado las entradas laborales y reducido significativamente la reagrupación familiar en España, y con un stock de más de 5 millones de parados es difícil pensar en el regreso a cifras de inmigración laboral como las de la década pasada (aun cuando el mercado laboral es muy segmentado y en algunos sectores la oferta de ocupación no es cubierta por los autóctonos). Por otro lado, la idea de “laboralización” parece seguir siendo útil, pues constituye una suerte de conmutador semi-automático, que protege el mercado laboral interno cuando está deprimido y lo abre a la entrada de mano de obra extranjera cuando las ofertas laborales aumentan. Dicho esto, se trata de no repetir errores del pasado, si nos estamos planteando de alguna manera (re)fundar las bases de nuestro modelo productivo quizás valdría la pena que no lo sustentáramos esta vez en una pirámide cuya base son los empleos precarios y de escasa calificación, recomendación que naturalmente es más fácil de enunciar que de poner en práctica. En todo caso, esta valoración sobre las interrelaciones entre modelo productivo y migración laboral forma parte de un debate mucho más amplio y, sin duda, apasionante que escapa a esta breve nota, y que les toca abordar esencialmente a los responsables gubernamentales, centrales y autonómicos, ambos recientemente elegidos. Aquí me interesa un poco lo contrario, tocar aquellos otros aspectos del modelo migratorio actual que convendría revisar pero que no están directamente vinculados al mercado laboral. A ello dedicaré apenas dos breves reflexiones, una sobre inmigración y otra sobre integración, y una propuesta más concreta sobre nacionalidad.

Si hay algún aspecto necesitado de una reforma, es el aparato administrativo de extranjería así como sus procedimientos, máxime en un contexto de menor presión migratoria como el actual. Con respecto a la Administración de Extranjería, haría falta repensar su estructura de dirección y de gestión, una vez que la idea de crear una Agencia parece definitivamente abandonada. Convendría empezar reforzando el trabajo horizontal entre Departamentos Ministeriales y Comisión Delegada, y verticalmente entre Gobierno y resto de Administración, donde claramente la pieza clave son las Oficinas de Extranjería, vinculadas a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, pero que podrían coordinarse mejor también entre sí (pienso en algún órgano tipo Consejo de Jefes de Oficinas), y aprovechar para formalizar mejor sus relaciones con las CCAA y los Entes Locales. Con respecto a su funcionamiento interno, son tradicionales la quejas sobre la calidad de la atención, las garantías de tramitación o duración de los procedimientos en la administración de extranjería, a pesar de los esfuerzos realizados. 

Pero, insistiendo en la coordinación, toda vez que los instrumentos de planificación y actuación administrativa (planes, programas, etc.. ) están plenamente consolidados como medios de transformación de un programa político en acción administrativa, es obligado señalar que los mismos no están bien trabados con sus homólogos autonómicos y locales, y tampoco son evaluados adecuadamente (o no se conoce su evaluación), ni incorporan siempre una adecuada programación y distribución de gasto en relación a las acciones propuestas (teóricamente sí en integración a través del Fondo, pero este no incluye todo lo que se hace en integración ni tampoco el resto de actuaciones en inmigración). Y si integración se considera competencia de ejecución esencialmente autonómica y local, no se entiende muy bien por qué razón se continúa utilizando un mecanismo de financiación condicionada en lugar de acordar una fórmula de cálculo que permita consolidar tal financiación directamente en los presupuestos de los entes receptores de la misma. La planificación pasa también por un ejercicio de transparencia sobre los criterios utilizados, por ejemplo, para la concesión de visados o la realización de las expulsiones. En este punto, quizás podría pensarse en una intervención complementaria Parlamento-Gobierno para concretar el despliegue cuantitativo de la ley, especialmente en la medida en que ello tiene un relevante impacto presupuestario. En general, hace falta repensar el modelo administrativo y jurisdiccional en su totalidad, pues funciona todavía como una Administración del S. XIX. La tímida instauración de instrumentos de administración electrónica de la LO 2/2009 es un primer pero muy tímido paso inicial. Y cuando digo esto pienso también en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que en la práctica es el único recurso que existe para controlar la actividad administrativa, tanto si se trata de casos importantes -o urgentes- como son las expulsiones como si se trata de cuestiones de muy menor importancia, lo cual al final resulta bastante inoperativo (dificulta la solución de controversias, general espacios de actividad administrativa menos sometidos a control jurisdiccional, incrementa los costes de la Justicia, etc…). Es verdad que en el futuro próximo Administración y Jurisdicción no estarán tan tensionadas por el número de expedientes, pero aprovechemos el momento para introducir las reformas necesarias para agilizar y aumentar la eficacia del modelo.
 
Enlazando ideas, si pronto superaremos el 50% de residentes de larga duración, y estamos naturalizando anualmente un 3-4% de los residentes extracomunitarios, y hemos admitido que la legislación de extranjería está relativamente madura, la atención quizá convenga trasladarla al tema que probablemente ocupará el debate de los próximos años: la integración de las personas de origen inmigrante. Pero en un sentido amplio, es decir, entendiendo que la integración no se puede limitar a los extranjeros, y que el espectro de las medidas que genéricamente consideramos de integración han de extenderse también a otros colectivos que no son forzosamente los compuestos por extranjeros extracomunitarias (por ejemplo, también a los naturalizados recientes, los ciudadanos comunitarios, los hijos de extranjeros y nacionales), y ello aunque su estatuto jurídico comporte la plena -o casi plena- equiparación con los españoles de origen. Pues en la vida diaria, muchas personas de origen inmigrante, continuarán necesitando apoyo para asegurar su integración real a pesar de lograr un estatuto jurídico estable o incluso la nacionalidad española, sólo que habrá que recurrir a instrumentos más específicos que permitan combinar medidas de lucha contra las discriminaciones (sobre todo encubiertas o indirectas), con medidas de promoción de la igualdad en contextos multiculturales. Es en esta línea que probablemente haya que centrar el debate en las políticas sectoriales, donde CCAA y Entes Locales deben tener la iniciativa en cuanto que Administraciones competentes y más próximas a la raíz de los futuros conflictos de convivencia. Que los habrá, aunque probablemente no sean conflictos de cariz netamente racista sino que probablemente presenten un grado de complejidad mucho mayor en los que el racismo o la desigualdad sean sólo una de las aristas del problema, junto a mucho otros; y aunque lo más probable es que se planteeen mayormente en entornos deprimidos dónde conviven personas de diferentes procedencias con recursos limitados, no cabe descartar que los conflictos aparezcan con patrones muy distintos. 

Y finalmente y de manera más específica, es inaplazable abrir el debate sobre el acceso privilegiado a la nacionalidad de que disfrutan los ciudadanos latinoamericanos tras dos años de residencia. No tanto para modificarlo de un día para otro, sino para empezar a buscar (y negociar) un sistema que permitiera reconducir la situación actual en unos pocos años. Que el tema es urgente lo demuestran las cifras: los latinoamericanos representan cerca de un 60% de los residentes extracomunitarios en España (casi 2,1 sobre 3,3 millones) y cerca de un 40% del total de extranjeros, pero constituyen casi el 84% de todas las naturalizaciones en España, incluidos comunitarios y no comunitarios (en 2010 de un total de 123.000 naturalizaciones, cerca de 103.000 eran de latinoamericanos). Si no fuera por los “inexplicables” retrasos en la tramitación de la nacionalidad, tildar de prematura la naturalización con tan solo dos años de residencia no sería probablemente descabellado (no olvido que el Juez del Registro verifica también la integración social de la persona, pero ello no resta peso al razonamiento). Una simple reforma del Código civil con un sistema de generosas cláusulas transitorias permitiría revisar este régimen específico o privilegiado de acceso a la nacionalidad española por residencia de sólo dos años, que es el régimen privilegiado del que disfrutan los ciudadanos latinoamericanos y situarlo en un marco más realista, entre los cuatro y siete años (si se quiere mantener un cierto privilegio), posiblemente acompañándolo de una rebaja del régimen de diez años de residencia previsto para el resto de nacionalidades. Es una propuesta, pero caben otras muchas basadas no tanto en la duración de la residencia como en el grado individual de integración (con la dificultad que supone emitir tal juicio, seamos conscientes de ello). En todo caso, es necesario reajustar este elemento disonante del sistema, sin por ello renunciar a la idea de que una nacionalidad abierta y flexible que favorezca el acceso a un estatuto jurídico de plena ciudadanía es el mejor instrumento de inserción en la sociedad a medio y largo plazo del que disponemos. Ciertamente, comparada con las dos propuestas anteriores ésta es muy mucho más concreta y específica pero perfectamente podría pasar a la primera posición, pues es clave a largo plazo para dar coherencia al conjunto del sistema migratorio y de integración español, y evitar así la consolidación de un mecanismo dual de integración (bueno, de hecho ya es dual si consideramos el régimen de los ciudadanos comunitarios).

Evidentemente, podríamos abordar otras muchas cuestiones, pero creo que estas que he planteado no sólo resultan clave, además evitan condicionar el debate sobre el modelo migratorio vinculado a la estructura de mercado laboral en estos tiempos de incertidumbre, y pueden acometerse incluso en épocas de limitaciones presupuestarias, pues cuestan poco dinero. Una vez realizadas estaríamos probablemente en buenas condiciones para retomar el debate sobre mercado laboral y modelo migratorio, con la ventaja de que, quizás para entonces ya tuviéramos más perspectiva y quien sabe si estaríamos empezando a dejar atrás la crisis.

Inmigración, democracia y efectos de la crisis

Eliseo Aja

Catedrático de Derecho Constitucional de la UB

Durante diez años (2000-2009) el crecimiento anual de la inmigración en España fue muy notable, con una media de casi medio millón de personas por año, pero la crisis ha frenado el proceso. En mi último libro, Inmigración y democracia repaso el conjunto del sistema jurídico inmigratorio, para explicar que los procedimientos y las formas de la inmigración admiten diferentes variantes, pero que, en todo caso, es obligado respetar los principios básicos de la Constitución, resumidos en la idea del Estado de derecho, democrático y social. Las conclusiones (que se adjuntan como anexo) son voluntariamente esquemáticas –quizás demasiado- y permiten que los lectores aporten sus propias opiniones para completarlas (sería uno de los objetivos del blog).

La valoración de la crisis ha de partir de dos observaciones elementales. La primera es la detención de la inmigración como consecuencia de la escasez de trabajo provocada por la crisis, aunque aún en 2010 y 2011 hubo una entrada por encima de las 100.000 personas, seguramente por la reagrupación familiar realizada por los inmigrantes que llevan más años en España. La segunda es que no se ha producido una vuelta masiva a los países de origen. Sí se detecta el regreso de algunos miles de peruanos y ecuatorianos, pero continúan llegando inmigrantes de china y el resto de Asia. Parece que al mismo tiempo hay cierta cantidad de jóvenes universitarios españoles que buscan un futuro mejor e inician un nuevo tipo de emigración, pero estos movimientos no justifican la afirmación de que España vuelve a ser un país de emigrantes, porque hay más de 3 millones de trabajadores extranjeros dados de alta en la Seguridad Social y más de 5 millones de residentes que han llegado en los últimos años. Otra cosa es el cambio de las condiciones que se esté operando en la inmigración.

El paro generado por la crisis económica esta golpeando dramáticamente a toda la sociedad, y si cabe con mayor dureza a la inmigración, no sólo porque la tasa de paro es superior a la nacional (31% a final del 2011, 1.358.000 desempleados), sino por sus efectos sociales más graves. Además mientras algún colectivo, como la mujeres de 40 a 60 años, pierde poco empleo, otros, como los jóvenes, dobla la tasa de paro general.

Los efectos del paro para los extranjeros son más graves por razones económico-sociales (necesidad de enviar remesas, debilidad del apoyo familiar, etc.) y jurídicas, en especial por el peligro de perder la autorización de residencia por carecer de trabajo en el momento de la renovación. Para evitar los mayores inconvenientes se realizaron algunas reformas al final de la legislatura anterior, como la menor exigencia de tiempo de cotización a la Seguridad Social, para facilitar la renovación de la autorización de residencia y trabajo, y la posibilidad de contabilizar los ingresos del cónyuge para la renovación de la reagrupación familiar. También en este sentido hay que anotar la facilidad introducida por el Reglamento del 2011 para modificar las situaciones del extranjero, facilitando la continuidad de su residencia.

Pese a estas reformas, la dinámica de la inmigración viene determinada por los datos económicos, como muestra el frenazo de la inmigración provocado por la crisis, y en la actualidad las vías de la contratación –el catálogo de ocupaciones y la contratación en origen- permanecen vacíos y seguirán así durante los próximos años. El crecimiento provendrá únicamente de la reagrupación familiar y seguramente tendrá una dimensión modesta.

En estas condiciones, con 5 millones de personas incorporadas a la sociedad en la última década y sin nueva inmigración, lógicamente la acción de los poderes públicos debe concentrarse en la integración social de la inmigración, y así lo prevé efectivamente la última reforma de la ley de extranjería, realizada por la Ley Orgánica 2/2009, que apostó decididamente por la integración. El problema es que las políticas de integración requieren instrumentos y la crisis económica esta amenazando su existencia. En la últimas semanas ha desaparecido dos piezas muy importantes, el Fondo de Apoyo a la Integración y el derecho a la salud de los inmigrantes en situación irregular pero residentes y empadronados en un municipio.

En los últimos años uno de los ejes que coordinaba mejor las políticas integradoras del Estado, las CCAA y los municipios era el Fondo de Apoyo para la Integración de la inmigración, que repartía unos 200 millones de euros entre las CCAA (para la atención a la educación) y los ayuntamientos (para la acogida municipal), pero ese fondo, reducido ya al final del Gobierno Zapatero- ha desaparecido totalmente del Presupuesto estatal. No habrá subvenciones para el refuerzo educativo ni para los planes municipales de acogida. Otro de los mecanismos que facilitaban la cohesión social era la atención médica a los inmigrantes que residían y estaban empadronados en un municipio, pero el Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de reforma del sistema sanitario ha privado de tratamiento médico a los inmigrantes en situación irregular, salvo para las enfermedades graves, los menores y las embarazadas.

Estas decisiones se adoptan en un marco general de reducción de los servicios sociales en las CCAA y los ayuntamientos, de crecimiento del paro, de agotamiento de las prestaciones y de recortes que afectan a casi todos los derechos sociales. La defensa de las políticas sociales resulta difícil, pero debe realizarse por las vías jurídicas y políticas, individuales y colectivas, para que el peso de la crisis se reparta equitativamente. Las asociaciones y los sindicatos pueden desempeñar la defensa de los grupos más débiles. Otra línea podría ser la mejora de las vías de participación de los inmigrantes en las instancias de decisión que les afectan, simbolizada en la extensión del derecho de voto que se inicio tímidamente en las elecciones locales de 2011, de manera que los sacrificios inmediatos se compensen con una participación futura superior en las instituciones. En el 2010 el 65% de los residentes llevaban en España más de 5 años, y lógicamente esa proporción ha aumentado, de manera que se trata de una población asentada. También puede desarrollarse la dimensión bidireccional por parte de la sociedad, marginando las posiciones xenófobas y asumiendo con normalidad la diversidad, con respeto a la Constitución y la ley.

ANEXO:

- Conclusiones