El retraso de la recuperación económica y sus efectos sobre el retorno voluntario de los migrantes a sus países de origen*

La actual crisis económica provoca efectos similares en muchos países europeos; aunque su intensidad e impactos son específicos en función de las características de la estructura productiva y el tipo de crecimiento económico precedente. Como bien se conoce, la destrucción de empleo que atenaza a la sociedad española ha sido mucho más elevada que para otros países de nuestro entorno. Según los datos del Eurostat,  España lidera el ránking de países con mayor desempleo de la UE27, junto con Grecia.

Si bien un estudio de la OCDE de hace una década señalaba que, en términos generales, los trabajadores extranjeros son más vulnerables que los autóctonos a las recesiones cíclicas, las diferencias entre países afloran a la hora de analizar los impactos concretos de la crisis sobre la población migrante. En términos de incidencia del desempleo, tal y como muestran los análisis de Papademetriou et al. (2010) para distintos países de la OCDE, la recesión ha afectado en gran medida a la población extranjera en países como Irlanda o España. En estos casos, los niveles de desempleo se han disparado tanto para autóctonos como para inmigrantes; aunque de forma mucho más intensa para la fuerza de trabajo inmigrante en su conjunto. La explicación tiene que ver con el hecho de que los trabajadores migrantes se concentraban principalmente en sectores intensivos en fuerza de trabajo, marcados por la temporalidad y altamente sensibles al ciclo económico, como son la construcción, la agricultura  o servicios como la hostelería o el trabajo doméstico remunerado. Tal panorama, basado en la precariedad laboral y la inseguridad económica, había constituido, curiosamente, la pieza clave del modelo productivo que marcó el periodo de expansión económica en España.

Aunque los primeros años de la crisis no han provocado cambios bruscos en el saldo de población inmigrante residente en España, existen indicios que apuntan hacia un retorno importante de muchas personas de origen inmigrante, especialmente a partir de los años 2011 y 2012. Tal tendencia se debe al hecho de que muchos han constatado el retraso de la recuperación económica y han agotado las estrategias de supervivencia económica desplegadas hasta el momento, especialmente los que se encontraban en situación irregular. 

De todas formas, hay que tener en cuenta la dificultad a la hora de medir el retorno o el desplazamiento hacia el extranjero de las personas migrantes a partir de las fuentes estadísticas disponibles. La evidencia empírica de los movimientos territoriales exteriores queda muy alejada de las cifras aportadas por la Estadística de Variaciones Residenciales (EVR), el registro que se usa habitualmente a partir de la explotación de la información relativa a las altas y bajas de los Padrones Municipales motivadas por los cambios de residencia. Las variaciones residenciales permiten obtener los flujos migratorios anuales, tanto interiores como exteriores.  Para el cálculo de los flujos migratorios interiores -entre  diferentes municipios de España-, no es necesario solicitar y expedir la baja en el Padrón de un municipio para solicitar el alta en otro municipio. En este caso, es el Ayuntamiento que tramita la nueva alta el que notifica la misma a través del Instituto Nacional de Estadística,  quien, a su vez, comunica la baja al Ayuntamiento de procedencia.  

Cuando se trata de movimientos desde el extranjero, la eficacia de la EVR  también es elevada a la hora de calcular el volumen de “nuevos” residentes, dada la exigencia del certificado de empadronamiento para acceder a servicios sociales y municipales básicos. Sin embargo, para medir los movimientos de extranjeros hacia otros países, se complica considerablemente la identificación de la correspondiente baja en el municipio español de origen. Cuando un extranjero realiza un cambio de residencia por traslado a otro país, la  baja del Padrón se produce a instancias de la persona interesada. Es habitual que este trámite no se lleve a cabo, ya sea por desconocimiento o por interés personal en mantener el estatus de empadronado.  En estos casos, la única forma de registrar la salida del país es esperar a la renovación periódica de la inscripción en el Padrón Municipal, cada dos años, a la que están sujetos los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente. Por consiguiente, es más que probable que muchos de los desplazamientos de extranjeros hacia otros países que se hayan podido producir durante los años 2011 y 2012, todavía no aparezcan registrados.

En términos generales, los procesos de retorno desde España han mostrado un alto grado de rigidez respecto a los condicionantes de la economía española. Según los expertos, tales resistencias tienen que ver  con la situación en los países de origen. En concreto, influye el diferencial de nivel de vida existente en relación a España (aún cuando se haya producido una disminución importante de la renta como consecuencia de la pérdida de empleo), la protección del Estado de Bienestar (educación, salud) y la falta de seguridad en muchas de las zonas de origen.  Otros autores sugieren que los migrantes tendrán mayor propensión al retorno en la medida que el viaje tenga menor coste, se garantice el derecho a poder volver a entrar (circularidad) y no pierdan sus beneficios sociales. A pesar de estas constataciones, qué duda cabe que la crisis económica en España sí está generando un flujo de salidas del país mayor del que anteriormente se había producido, tanto entre la población de origen extranjero como entre las personas nacidas en España. Así lo muestran los datos que se recogen en el siguiente gráfico:

Evolución de las bajas por variación residencial hacia el extranjero, según país de nacimiento. 2007-2012

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la  Estadística de Variaciones Residenciales (EVR), Instituto Nacional de Estadística (INE)

De acuerdo con los resultados de un reciente estudio realizado por el CENTRE D'ESTUDIS SOCIOLÒGICS SOBRE LA VIDA QUOTIDIANA I EL TREBALL (QUIT-UAB), en el marco del programa RecerCaixa, España ha optado por no promover la recualificación de los trabajadores inmigrantes y ha incentivado su salida del país a través del desarrollo de programas de retorno asistido. El Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha desplegado distintos tipos de programas de retorno voluntario asistido desde 2008 dirigidos a nacionales de terceros países. Sin embargo, su impacto en cuanto a número de beneficiarios ha sido muy limitado. Así lo muestran los datos oficiales del Ministerio de Empleo y Seguridad Social,  consultados a 30/03/2013 y disponibles en: 

http://extranjeros.empleo.gob.es/es/integracionretorno/Retorno_voluntario/datos/

En España se contemplan tres vías para el retorno voluntario asistido: encontrarse en situación de vulnerabilidad social, tener intención de reintegrarse socioeconómicamente en el país de origen y percibir por anticipado la prestación por desempleo. Cabe destacar que todos estos programas suponen la firma de una declaración de voluntariedad y compromiso de no retornar a España en el plazo de tres años,  lo que desalienta a las personas que no quieren renunciar a la posibilidad de volver a migrar a España.

En primer lugar, el Programa de retorno voluntario de atención social, cofinanciado a través del Fondo Europeo para el Retorno y dirigido a inmigrantes extracomunitarios que se encuentren en situación de especial vulnerabilidad. Cabe destacar que durante los años 2009-2012  se han beneficiado de dicho programa un total de 9.910 personas.  Los países que ocupan las tres primeras posiciones en cuanto a número de beneficiarios durante dicho periodo son, por este orden, Bolivia (2192) Argentina (1412) y Brasil (1384).  Cataluña ha tenido 777 beneficiarios, de los cuales 432 residían en la provincia de Barcelona

En segundo lugar, el Programa de retorno voluntario productivo, también cofinanciado a través del Fondo Europeo para el Retorno, se dirige a inmigrantes extracomunitarios que desean emprender un proyecto empresarial asociado al retorno. Según los datos oficiales, los beneficiarios de este programa son muy escasos. Solo han sido 298 durante el trienio 2010-2012. Las principales nacionalidades de los beneficiarios son, por ese orden: Colombia, Ecuador, Bolivia, Senegal y Perú.

Por último,  el Programa de ayudas complementarias al abono acumulado y anticipado de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros extracomunitarios (APRE), se dirige a las personas  extracomunitarias que tengan reconocido el derecho al abono de la prestación por desempleo en su modalidad establecida en el artículo 1 del Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre el abono acumulado y anticipado de la prestación por desempleo.  Se han beneficiado de este programa 10.299 personas durante el periodo 2009-2012. La mayor parte se acogió al derecho al abono en el año 2009 (que concentra 4365 beneficiarios). El total de beneficiarios residentes en Cataluña son 1611.  Por nacionalidades, ocupan las primeras posiciones países latinoamericanos: Ecuador, con casi la mitad del total (4.608), Colombia (1.670), Argentina (1.094) Perú (749), Brasil (656) y Chile (529). Si bien este programa ofrece a los trabajadores recursos económicos para facilitar la inserción laboral en origen, no dispone de  suficientes mecanismos de seguimiento y acciones de apoyo que garanticen el éxito del retorno.

En síntesis, la crisis ha provocado un ajuste parcial sobre el saldo migratorio. A medio plazo, existen suficientes indicios, vinculados al retraso de la recuperación económica, que parecen apuntar hacia un incremento sustancial del retorno voluntario o del desplazamiento hacia otros países. En cualquier caso, la repercusión dependerá, además de la duración e intensidad de la crisis,  de la capacidad de los trabajadores migrantes a la hora de diseñar estrategias y de movilizar recursos familiares y comunitarios que permitan sortear sus impactos; así como de la posibilidad de ser beneficiarios de dispositivos de apoyo y cobertura públicos.

Asumiendo el hecho indiscutible que la ocupación es el factor clave para la cohesión social,  es menester combinar las políticas pasivas de garantía o sustitución de rentas para las personas afectadas por el desempleo, con políticas activas que faciliten la recualificación específica y la reinserción de los trabajadores inmigrantes en el mercado laboral.  Para ello, es importante tomar en cuenta la falta de reconocimiento oficial de las titulaciones adquiridas y las trayectorias profesionales y laborales realizadas antes de emigrar, así como impulsar políticas de ocupación que favorezcan la recualificación de la población inmigrante.

Por otra parte, en cuanto a los programas de retorno voluntario asistido impulsados desde las zonas de destino, como España, solo tienen sentido como acciones complementarias a las políticas sociales y a la política de integración (en términos de formación y recolocación en el mercado de trabajo de las personas ya instaladas en el país), con el fin de favorecer los procesos de retorno de las personas migrantes que realmente deseen volver a sus países de origen. En ningún caso deben ser concebidos como instrumentos para la reducción del volumen de población inactiva o desempleada o como una campaña dirigida a la opinión pública para reforzar la imagen de que los migrantes son culpables de la crisis y de que el gobierno está poniendo los medios necesarios para que se vayan si no hay empleo.

Para ello, a continuación se enumeran algunos de los contenidos que toda política de retorno debería incorporar. Por un lado, es esencial favorecer la reintegración exitosa de los retornados y el diálogo entre los actores en origen y destino, a través de adecuadas políticas de seguimiento. En este sentido, hay que contemplar el respeto de los derechos de las personas migrantes, desde una concepción transnacional de la ciudadanía que no restrinja la movilidad de las personas y que contemple acciones flexibles que se adapten  a los dinámicos proyectos de retorno, muchas veces circulares, así como a los distintos perfiles de migrantes. Para lograrlo basta con una adecuada política de visados.

Por otra parte, el no respeto hacia algunos derechos básicos explica que el conjunto de estos programas no haya captado el interés esperado por parte de los migrantes, como ha sucedido para el caso español. En la medida que las acciones y programas de retorno se orienten solo a migrantes emprendedores que disponen de recursos, vistos como potenciales agentes de desarrollo, es menos probable que este perfil acepte percibir una determinada cantidad de dinero a cambio de la pérdida de derechos. Por el contrario, si se trata de acciones con una orientación asistencial, es altamente cuestionable su componente de “voluntariedad”, en la medida que muchas de las personas que finalmente se acogen a ellas carecen de la oportunidad de escoger otras iniciativas. Por ello, tal y como sostiene el catedrático Antonio Izquierdo en un artículo de prensa titulado “No es retorno sino circularidad”, los programas actuales van a resultar atractivos principalmente para dos tipos de migrantes: los migrantes emprendedores que ya tenían vocación de retorno más o menos definitiva y las  personas que, ante la urgencia y la desesperación por volver, están dispuestos  a perder todos los derechos.

Para ampliar la información sobre el tema pueden consultarse los siguientes materiales:

Anguiano, M. y C. Malgesini (coords.) 2012. Migraciones, crisis internacional y vulnerabilidad social: perspectivas comparadas. Tijuana (México): El Colegio de la Frontera Norte.

Carrasco, C. y C. García. 2012. Inmigración y mercado de trabajo. Informe 2011. Madrid: Observatorio Permanente de la Inmigración.

Colectivo Ioé. 2012 Impactos de la crisis sobre la población inmigrante. Madrid: OIM.   [Disponible en: http://www.spain.iom.int]

Garrido, L. et al.  2010. “La dinámica laboral de los inmigrantes en el cambio de fase del ciclo económico”,  Presupuesto y Gasto Público, núm.  61,  pp.  201-221. [Disponible en: http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/presu_gasto_publico/61_12.pdf]

Izquierdo, A. 2010. “No es retorno sino circularidad”, Público, 8 de junio de 2010. [Disponible en: http://blogs.publico.es/delconsejoeditorial/579/no-es-retorno-sino-circularidad/]

OCDE 2002. “El empleo de los extranjeros. Perspectivas y cuestiones en los países de la OCDE. En: Perspectivas del empleo 2001. Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

OCDE  2009. International Migration Outlook SOPEMI 2009. París: OCDE.

Pajares, M. 2010. Inmigración y mercado de trabajo. Informe 2010. Madrid: OPI - Ministerio de Trabajo e Inmigración. [Disponible en: http:// extranjeros.empleo.gob.es/es/ObservatorioPermanenteInmigracion/Publicaciones/archivos/Inmigracion__Mercado_de_Trabajo_OPI25.pdf]

Papademetriou, D. G. et al. 2010. “Migration and Immigrants Two Years after the Financial Collapse: Where Do We Stand? Report for the BBC World Service” Washington D.C., Migration Policy Institute. [Disponible en: http://www.migrationpolicy.org/pubs/mpi-bbcreport-2010.pdf.]

Tobes, P. 2011. “Inmigración: crisis económica y protección por desempleo”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 91, pp. 15-28.

[Disponible en: http://www.empleo.gob.es/es/publica/pub_electronicas/destacadas/revista/anyo2011/Revista_MTIN_91.pdf]

Autora:   Sònia Parella Rubio (GEDIME/CER-Migracions, UAB)          

*Las reflexiones de este texto se enmarcan en el proyecto  “Retorno desde el Transnacionalismo” (referencia CSO2010-15924), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad.

Los derechos de los extranjeros: calidad de la ley y de las sentencias

Varias Sentencias recientes sobre derechos de los extranjeros han llegado a la opinión pública. Seguramente la más comentada ha sido la del Tribunal Supremo de 14/02/2013 sobre la prohibición del burka por el Ayuntamiento de Lleida. La Sentencia declara ilegal y nula la Ordenanza del Ayuntamiento porque vulnera la reserva de ley orgánica. Es decir, la limitación de un derecho fundamental debe ser realizada por ley orgánica, que corresponde aprobar a las Cortes Generales, y en este caso lo ha hecho el Ayuntamiento, que no tiene poder para realizarlo. La más que centenaria figura de la reserva de ley continúa siendo una garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos, y en este caso también de los extranjeros. Eso no quiere decir que deba aprobarse una la ley que limita el uso del burka, porque seguramente no hay razones suficientes, pero si fuera necesario limitar de esta manera la libertad religiosa, se ha de hacer por ley orgánica.

Pocos días antes apareció una Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) la 17/2013, que resolvía un recurso de inconstitucionalidad planteado por el Parlamento vasco sobre la Ley Orgánica 14/2003 que reformaba la Ley de Extranjería, la de Bases del Régimen Local y otras, siempre en el sentido de limitar derechos de los extranjeros. En varios puntos, la ley podría violar la protección de datos personales que deriva del art. 18.4 CE como derecho fundamental. La STC declara la conformidad de la ley con la Constitución en la mayoría de las normas recurridas, declara la inconstitucionalidad en algún punto, y resuelve los más difíciles con “sentencias interpretativas”. Los argumentos de la Sentencia son tradicionales, a partir de la manida distinción tripartita de los derechos constitucionales de los extranjeros.

Lo más interesante es el voto particular, es decir la opinión de los magistrados contraria a la que ha obtenido mayoría del TC. El voto particular es subscrito por el Magistrado Pérez Tremps y se adhieren los magistrados Fernando Valdés, Adela Asúa y Encarnación Roca. El voto se plantea esencialmente sobre dos normas de la ley, el acceso de la policía al padrón municipal y la aplicación de medidas de seguridad en los centros de internamiento de extranjeros, así como los correspondientes razonamientos de la Sentencia.

El acceso de la policía a los datos del padrón municipal tiene consecuencias importantes, porque permite que aquella pueda detectar a los extranjeros que están en situación irregular y expulsarlos. La Sentencia lo acepta como parte de la lucha contra la inmigración irregular; pero el recurrente apunta que la entrada en esos datos puede generar discriminación para los inmigrantes en situación irregular porque la atención sanitaria de los extranjeros en situación irregular (y en parte también la educación de sus hijos) exige el empadronamiento, de forma que el acceso que ahora tendrá la policía al padrón se convierte en una forma indirecta de frenar el logro de estos derechos. La Sentencia acepta que tal limitación se produce pero considera que responde a la función policial de lucha contra la inmigración irregular. En cuanto a limitación del derecho a la protección de la intimidad aplica su jurisprudencia básica en la materia exigiendo que la cesión de datos figure en una ley (STC 292/2000/11), lo que evidentemente se cumple por la LO 14/2003 citada. Además la Sentencia añade que la ley debe interpretarse entendiendo que prohíbe  los accesos masivos, exigiendo genéricamente que haya datos concretos y justificación expresa. Con esta interpretativa, la mayoría del TC salva la constitucionalidad de la ley. 

El voto particular introduce una cuestión distinta, porque considera que la exigencia de una ley para la cesión de datos es necesaria pero no suficiente, ya que no basta cualquier ley sino que debe ser una que cumpla las condiciones necesarias de calidad. Concretamente, la ley requeriría una determinación superior del sujeto habilitado para el acceso (¿cualquier policía puede acceder?), así como una precisión mayor en la forma, el objeto y las garantías de la entrada en el padrón. Por otra parte, la proporcionalidad de la limitación del derecho de los extranjeros no se ha ponderado adecuadamente al no considerar el obstáculo que supone para derechos tan importantes como la educación y la sanidad.

La segunda parte del voto particular se centra en la regulación de algunas medidas de seguridad en los centros de internamiento de los extranjeros, en concreto respecto a la realización de inspecciones y de registros de personas, ropas y enseres, que pueden ser contrarias a la intimidad de las personas (18.1 CE). La Sentencia entiende que están justificadas por el mantenimiento del orden y la seguridad de estos centros, pero el voto particular considera que tienen tal grado de indeterminación que vulneran el 18.1 CE, sin que resulte suficiente la interpretación de la Sentencia para colmar tal vacío. Lo mismo sucede con la previsión de la ley sobre la contención física temporal y la separación preventiva, que pueden ser contrarios al art. 17 CE.

No vale la pena entrar ahora en mayor detalle sobre el razonamiento de la Sentencia y el voto particular, que pueden leerse directamente con mayor provecho (esta en anexo). Pero sí conviene llamar la atención sobre el principio de calidad de la ley, cada vez más invocado y que dota de nueva dimensión a la reserva de ley.

No se trata de una simple cuestión de técnica jurídica, aunque está relacionada, sino de una auténtica exigencia material a la ley, que es por tanto algo más que “aquello aprobado por el Parlamento de acuerdo con el procedimiento legislativo”. El origen de esta doctrina se encuentra en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuando examina la ley de un Estado que limita los derechos reconocidos en los artículos 8, 9, 10, 11, etc: el número dos de estos artículos requiere una ley, pero el Tribunal ha añadido que no sirve cualquier ley, si no que debe responder a las condiciones exigibles en una sociedad democrática, a los principios de la accesibilidad, la previsibilidad y la proporcionalidad. La naturaleza de estos principios puede verse en los artículos recomendados al final.

Los problemas asociados con las Sentencias interpretativas de los Tribunales Constitucionales son más conocidos y pasan principalmente por la escasa eficacia de estos pronunciamientos respecto a las preceptos cuestionados, porque no se repiten en el fallo de la Sentencia sino que se “pierden” en la argumentación de los fundamentos jurídicos y la mayoría de quienes aplican la ley desconocen la existencia de una sentencia interpretativa. Tampoco esta de más observar que esta sentencia aparece exactamente 10 años después de publicarse la ley, de forma que podríamos hablar también de la calidad de las Sentencias.

Para profundizar en el tema, dos buenos tratamientos están en los artículos de Lorenzo Martín-Retortillo, “La calidad de la ley según la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos” y  Pedro Cruz Villalón, “Control de la calidad de la ley y calidad del control de la ley” (ambos en Derecho privado y constitución, 17, 2003). 

Versió en català

Eliseo Aja

 Catedrático de Derecho Constitucional

ANEXO:

- Sentencia Tribunal Constitucional 17/2013

La trata de seres humanos: Un sistema de protección insuficiente

La reciente aprobación de la Estrategia de la UE para la erradicación de la trata de seres humanos (2012-2016), adoptada por la Comisión europea, nos permite constatar el largo camino que todavía queda por recorrer para el establecimiento de una política de lucha contra la trata coherente y efectiva.

La trata de seres humanos es la esclavitud del siglo XXI[1], convirtiéndose la lucha contra este delito en un objetivo prioritario para todas las organizaciones internacionales. Así lo ha reconocido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia Rantsev contra Chipre y Rusia, de 7 de enero de 2010, al reconocer que la trata de seres humanos entra en el ámbito de aplicación del artículo 4 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que prohíbe la esclavitud y los trabajos forzados, estando los Estados obligados a establecer medidas tendentes a tipificar como delito esta conducta, a investigar los casos y a perseguir a los tratantes judicialmente, otorgando protección a  las víctimas.

En el ámbito supranacional, el punto de partida, fue la adopción de importantes instrumentos internacionales en los que se delimita la trata de seres humanos de otros fenómenos afines, principalmente del tráfico ilícito de personas o la ayuda a la inmigración irregular, como el Protocolo de Naciones Unidas para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas especialmente mujeres y niños[2], y el Convenio europeo (convenio nº 197) sobre trata de personas del Consejo de Europa[3]. Este Convenio se ha convertido en el instrumento internacional más completo en materia de trata de seres humanos, pues sus disposiciones se refieren a la prevención, persecución y sanción del delito, así como a la cooperación entre los diversos actores involucrados en la lucha contra la trata, y también a la asistencia y protección de las víctimas, todo ello bajo un enfoque basado en los derechos humanos. También en el seno de la Unión Europea, conforme a estos instrumentos internacionales, se adoptó importante normativa al respecto, como la  Decisión Marco 2002/629 del Consejo, de 19 de julio, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos, actualmente derogada por la Directiva 2011/36 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas debe, y la Directiva 2004/81/CE, de 29 de abril relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal que cooperen las autoridades competentes[4]. Debe enfatizarse que esta normativa vincula al Estado español y fija las directrices que ha de seguir en su actuación.

A pesar de los numerosos avances que se han producido en los últimos años en la lucha contra este fenómeno delictivo, así como en la protección de las víctimas, son todavía muchos los retos que el Estado debe abordar para adoptar una política integral de lucha contra la trata de seres humanos, que no olvide la protección de las víctimas y garantice sus derechos.

El 6 de abril de 2013 finaliza el plazo para la transposición de la Directiva 2011/36 sobre trata de seres humanos, pero son pocos los pasos que está realizando el Estado para su implementación en el ordenamiento jurídico español. Parece olvidarse, que la Directiva aborda el tema de la trata de personas, al igual que lo hace el Convenio europeo, desde una perspectiva de los derechos humanos de la víctima y no sólo desde el punto de vista represivo, introduciendo una serie de obligaciones dirigidas a la asistencia y apoyo a las víctimas, haciendo especial hincapié en las particularidades de las víctimas menores, en la prevención del delito y en una persecución efectiva de los tratantes. La trata de seres humanos no sólo es un problema desde la perspectiva de la delincuencia organizada y del control migratorio, sino, y principalmente, es una flagrante vulneración de los derechos humanos.

En España, al margen de la correspondiente reforma del Código Penal en el año 2010, que introdujo un nuevo precepto, el artículo 177 bis, en el que se tipifica de forma autónoma el delito de trata de personas y la reforma de la Ley de extranjería, en 2009 y 2011, que estableció un régimen especial para las víctimas de este delito (art. 59 bis); mínimas son las actuaciones adoptadas en aspectos preventivos y de carácter procesal. Así como inexistente es el establecimiento de mecanismos especiales de protección de las víctimas menores de edad. La actuación del Estado, como suele ser habitual, parece haberse centrado en la mera tipificación del delito y en la reforma de la legislación de extranjería para introducir un régimen especial para las víctimas, que si bien formalmente parece cumplir los estándares internacionales, su eficacia en algunos aspectos parece discutible, a la luz del reciente Informe de la Defensora del Pueblo La trata de seres humanos en España: víctimas invisibles. No es que estos mecanismos no sean fundamentales para luchar contra la trata de personas, pero sí, que son claramente insuficientes.

Todavía son muchas las obligaciones que le quedan por cumplir al Estado español, dirigidas a implementar todos los mecanismos de protección dirigidos a las víctimas de trata de seres humanos a los que está obligado. Estas deficiencias, no siempre normativas, obligan a analizar las medidas ya adoptadas y, sobretodo, su eficacia.

La aprobación, el 12 de diciembre de 2008, del Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos con Fines de Explotación Sexual, en el que se planteaba, en ámbitos muy diversos, las acciones a realizar, entre ellas la reforma de importantes leyes para garantizar la asistencia social y jurídica de las víctimas, se ha mostrado claramente insuficiente. El ámbito de aplicación de este Plan se reduce a la trata de personas con fines de explotación sexual, obviando otros fines de la trata como la explotación laboral, la mendicidad o la extracción de órganos. Y, lo que es peor, la falta de aplicación de muchas de sus disposiciones lo ha convertido en una mera declaración de principios y objetivos. No se ha procedido a la reforma de la Ley de testigos protegidos ni a su desarrollo reglamentario, para otorgar una protección real a las víctimas que deciden testificar en el proceso penal; ni siquiera cuando la propia Fiscalía General del Estado en su memoria de 2012 la califica como “patentemente deficiente e incluso contraproducente”. Tampoco se ha modificado la Ley 35/1995 o su Reglamento, el Real Decreto 783/1997, de 23 de mayo, sobre Ayudas a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, que impide a las víctimas de trata en situación irregular acceder a estas ayudas, ni se ha creado el Fondo de bienes decomisados procedentes del delito de trata de seres humanos. 

Es necesario, un plan que incluya todas las finalidades de explotación si se quiere dar una respuesta global al fenómeno, con independencia de la posterior adopción de protocolos o planes que tengan en cuenta las particularidades propias que cada tipología y de las propias víctimas. La explotación laboral es la gran olvidada, en gran parte, por su falta de visibilidad, pero la ausencia de medidas destinadas directamente a la misma únicamente intensifica el problema. Otro ejemplo lo encontramos en el Fondo de Ayuda a las víctimas de trata, mediante el cual se articula la convocatoria anual de subvenciones públicas destinadas a proyectos de atención y ayudas sociales a mujeres víctimas de trata de seres humanos con fines de explotación sexual, dejando al margen a aquellas entidades sin ánimo de lucro que atienden a víctimas de otras modalidades de trata de seres humanos.

La prevención de la trata de personas es una asignatura pendiente, implica abordar las causas de dicho fenómeno y no sólo sus consecuencias. Es necesario adoptar acciones dirigidas a conocer los aspectos criminológicos del fenómeno. Son imprescindibles las medidas dirigidas a desalentar y disminuir la demanda, mediante campañas de información y concienciación, programas de educación e investigación, con la colaboración de la sociedad civil y del propio sector privado. El Gobierno de España, al margen de unirse a campañas de lucha contra la trata de personas organizadas por instancias internacionales y de la realizada para el control de los anuncios de contactos en prensa escrita, no ha llevado a cabo en los medios de comunicación a nivel nacional ninguna campaña dirigida a sensibilizar a la población ni a informar sobre el fenómeno. En este sentido, nada se ha analizado sobre la posibilidad, recogida en el Convenio europeo y en la propia directiva, ni siquiera para descartarla, de sancionar penalmente el uso de los servicios de las víctimas de trata de seres humanos.

El conocimiento en profundidad del fenómeno exige la existencia de datos que pongan de manifiesto su magnitud en nuestro país, el modus operandi de las redes, las formas de captación, traslado y explotación que permita adoptar medidas eficaces. Si bien se han incorporado módulos específicos en el programa estadístico del Ministerio del Interior y del CICO, a nivel general no es posible extraer datos fiables y comparables a lo largo de los años sobre el fenómeno de los Informes anuales sobre delincuencia que elabora el Ministerio del Interior ni de los Boletines estadísticos que elabora el Ministerio de Empleo y Seguridad Social.  

Si bien es cierto, que la reforma de la Ley de Extranjería debe ser valorada positivamente al instaurar un régimen especial para las víctimas de trata de seres humanos, que prevé medidas dirigidas a garantizar su restablecimiento y protección, y a regularizar su situación en el territorio si se encuentran en situación irregular o facilitar el retorno asistido, su vinculación con la irregularidad es excesiva. También es cierto que la fase de identificación de las víctimas es uno de los graves problemas con el que nos encontramos. Si no hay una correcta identificación de la víctima o potencial víctima no se activarán los mecanismos previstos en el ordenamiento, convirtiendo en papel mojado todas las disposiciones previstas, y dejando a la víctima en una situación de total vulnerabilidad.

Tanto la Ley de extranjería y posteriormente el Reglamento que la desarrolla, así como el Protocolo Marco sobre Protección de Víctimas de Trata, han dejado pasar la oportunidad de regular la necesaria cooperación entre administraciones públicas y las ONG especializadas, fuertemente sensibilizadas y formadas en el tema. Y ello a pesar de la remisión reglamentaria que la propia Ley de extranjería realiza. La larga experiencia de estas organizaciones en la asistencia a las víctimas debería ser aprovechada por las administraciones públicas en favor de una adecuada identificación y correcta atención a las víctimas.

La legislación de extranjería se refiere de forma constante a la formación de los funcionarios y autoridades. Es una exigencia que esta formación se generalice a todos aquellos funcionarios que puedan entrar en contacto con potenciales víctimas de trata y no únicamente a aquellos miembros de unidades policiales especializadas en la investigación de este tipo de delitos. Todos aquellos miembros de la Administración que por razón de las funciones desempeñadas puedan entrar en contacto con las víctimas, (miembros de la Oficina de Asilo, puestos fronterizos, centros de internamiento de extranjero, inspectores laborales, funcionarios de prisiones…) deberían recibir una formación especializada que les permitiese detectar a potenciales víctimas.

La identificación es un proceso complejo que necesita de capacitación técnica especializada. La existencia de unas pautas para la realización de la entrevista con la víctima y de una lista de indicadores objetivos para su identificación (anexos del Protocolo Marco de Protección de las víctimas de Trata de Seres Humanos) es esencial pero no suficiente, pues la correcta utilización de esos indicadores exige de una preparación por parte de quien va a realizar la entrevista. No deberían utilizarse estos indicadores como un mero test o preguntas aisladas, es necesaria una preparación previa de la víctima y atender al comportamiento de la misma, entre otras variables. Así, en muchas ocasiones, los problemas de identificación de potenciales víctimas provienen principalmente de la falta de formación y capacitación especializada, así como de la ausencia de recursos personales y materiales necesarios para proceder a efectuarla (ausencia de intérpretes o de espacios habilitados para llevar a cabo de forma cómoda la entrevista con las víctimas). 

Otra de las cuestiones pendientes, esta vez en materia de persecución de los tratantes, se refiere a la investigación y consecución de pruebas incriminatorias. Es esencial que el proceso penal no dependa en exclusiva de la colaboración y testimonio de las propias víctimas. Para ello, tal y como recuerda la Comisión Europea, es fundamental fomentar la investigación financiera para la obtención de pruebas. La investigación de las actividades delictivas complementarias desarrolladas por los tratantes y la cooperación judicial y policial internacional son esenciales para este fin. Sin olvidar, la necesidad de llevar a término las pertinentes modificaciones en la Ley de Enjuiciamiento criminal para evitar la victimización secundaria de la víctima, facilitando, entre otras, el uso de la prueba testifical preconstituida y anticipada o de medios tecnológicos que garanticen la seguridad de víctima.

Todavía más preocupante, es el hecho de que la propia protección de las víctimas se condicione a la colaboración con las autoridades policiales y/o judiciales, al vincularse la autorización de residencia y trabajo de las víctimas de trata de personas a dicha cooperación en la persecución del delito. No obstante, la ley de Extranjería de acuerdo con el Convenio europeo, prevé la posibilidad de otorgar una autorización de residencia y trabajo a aquellas víctimas cuya situación personal lo aconseje. El problema radica en la indeterminación de esa situación personal, pues no se ha concretado el contenido ni las circunstancias que se valorarán para la concesión de la autorización por ese motivo. Prueba de ello es que todas las autorizaciones concedidas a víctimas de trata de seres humanos en 2011, fueron únicamente por colaboración judicial o policial de las víctimas (exactamente, 58).

No queda más que concluir que es mucho el camino por recorrer y esperar que las dificultades económicas que vivimos en la actualidad no supongan un olvido de las víctimas ni un retroceso en el sistema de protección y asistencia que paso a paso se ha ido introduciendo en nuestro ordenamiento.

Celia Díaz Morgado
Becaria FPU del Departamento de Derecho Internacional de la UB

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[1] Resolución de la Subcomisión de prevención de discriminaciones y protección a las minorías 1995/165 “informe del grupo de trabajo sobre las formas contemporáneas de la esclavitud”

[2] BOE núm. 296, 11 de diciembre de 2003.

[3] BOE núm. 219, 10 de septiembre de 2009.

[4] DOUE 6 de agosto de 2004.

Català i immigració: acollida lingüística

El domini de la llengua i la millora constant de les competències lingüístiques és un element clau d’una acomodació exitosa i una garantia de la integració sociolaboral i cultural dels nouvinguts a la societat receptora. És un fet que recullen documents oficials referents a la política d’integració de les persones immigrades a la Unió Europea[1], el reflex dels quals es pot trobar en els plans de gestió de la diversitat del Govern de Catalunya dels anys 2005-2009 i 2009-2012, i també en l’aprovada l’any 2010 pel Parlament de Catalunya Llei d’acollida de les persones immigrades i retornades. Als documents esmentats es prioritza l’aprenentatge de la llengua catalana amb l’objectiu de fer-ne la llengua vehicular de les persones de diversos orígens culturals immigrades amb intenció d’acomodar-se a Catalunya.

En concret, a la Llei d’acollida, es parla de l’obligació d’assolir les competències lingüístiques en les dues llengües, tant en català com en castellà, per part de les persones immigrades usuàries del servei de primera acollida. Això sí, es fixa l’aprenentatge del català davant del castellà: “l’aprenentatge lingüístic ofert pels serveis de primera acollida comença per l’adquisició de les competències bàsiques en llengua catalana”. Respecte a les qüestions pràctiques, no es parla d’un nombre determinat d’hores obligatòries per assolir un nivell adequat de la llengua, no obstant això, s’expressa la necessitat d’aprovar un reglament amb un nivell lingüístic de referència mínim, com a resposta a les recomanacions establertes pel Consell d’Europa. És interessant esmentar aquest punt perquè en altres països de l’espai europeu comú, es dona una creixent importància als anomenats contractes d’integració, requisit principal dels quals és l’assoliment de competències lingüístiques a partir d’un nombre determinat de classes de llengua o llengües del país receptor, utilitzant-les com a referents de la integració a efectes d’expedició o renovació de les autoritzacions de residència i/o reagrupament familiar. Aquest no és exactament, però, el cas català, tot i que hi ha una certa aproximació a la idea.

Quina llengua cal acreditar per tal d’obtenir els certificats d’arrelament?

Des del juny del 2011, data d’entrada en vigor del nou Reglament de la Llei de drets i deures d’estrangers el 30 de juny de 2011, la Generalitat de Catalunya intervé en el procés d’expedició dels anomenats certificats d’arrelament social, imprescindibles per sol·licitar l’autorització de residència temporal. i hi intervé establint els criteris que pretenen ser “compartits i homogenis” per agilitar el procés d’acreditació de la integració que són els següents: el coneixement de les llengües oficials, el coneixement de la societat d’acollida i el coneixement del mercat laboral. Fins fa poc per obtenir aquest document, a més de l’acreditació de temps de permanencia al territori i dels mitjans de vida, es demanava la certificació de coneixement de les llengües oficials sense detallar criteris homogenis sobre de quina llengua o llengües es tractava i com se n’avaluava el coneixement. Recordem que a Catalunya les llengües cooficials són el català, el castellà i l’aranès a la Vall d’Aran. Per aquest motiu, el marge d’interpretació de la normativa podia ser força extens. 

A partir d’una consulta aleatòria de les pàgines informatives dels ajuntaments de diversos municipis de Catalunya es comprova la dificultat d’esbrinar si es tractava d’acreditació del coneixement de només una de les dues llengües o de les dues llengües oficials, ni com s’avalua el fet de tenir o no tenir certificat d’una de les llengües. 

Per exemple, a la informació de l’Ajuntament de la ciutat de Barcelona, que és el marc del nostre estudi, fins fa poc s’hi podia trobar una nota on consta que el coneixement de les llengües oficials es pot acreditar amb títols de llengua espanyola o catalana o original de títol de la matrícula de les llengües d’ús. Mentrestant, als ajuntaments de les comarques on l’ús del català és més present com, per exemple, la Garrotxa, el Berguedà o Tarragona, a la informació s’hi destaca en primer lloc el fet de conèixer la llengua catalana. Són petits matisos però creiem que tenen una certa rellevància: el fet d’enfocar la importància del coneixement del català, en primer lloc es correspon força amb el mapa dels usos lingüístics a les comarques catalanes: on l’ús del català com a llengua habitual és relativament alt es destaca en primer lloc el català i on l’ús és proporcionalment més baix es parla del coneixement d’una de les dues llengües.

L’ús del català entre els ciutadans immigrats de l’Europa Central i de l’Est

L’any 2011 vam realitzar un estudi pilot sobre les competències lingüístiques i experiències en aprenentatge de les llengües catalana i castellana de 71 persones immigrades dels països d’Europa Central i Oriental acollides pels Serveis Socials de la ciutat de Barcelona els anys 2004-2011. El motiu principal de recollir les experiències de les persones de l’anomenada Europa de l’Est, dels països exsatèl·lits o dels exintegrats de l’antiga URSS va ser contrastar la realitat del col·lectiu amb les percepcions dels professionals de l’àmbit social i dels tècnics d’immigració autòctons sobre l’adaptació sociocultural de persones de l’Est: una impressió generalitzada de ser un col·lectiu de relativament fàcil integració lingüística i cultural. L’objectiu final va ser observar les competències lingüístiques reals i les motivacions per estudiar la llengua catalana en un marc territorial tan complex pel que fa als usos lingüístics com és la zona municipal de Barcelona. Les experiències relacionades amb la millora de les competències lingüístiques i amb les actituds vers l’aprenentatge del català de les persones acollides pels Serveis Socials les vam contrastar amb els resultats del qüestionari realitzat la Maria Gassiot l’any 2010 a 100 participants dels cursos de català bàsic, organitzats pel Consorci per a la Normalització Lingüística al districte de Nou Barris de la ciutat de Barcelona.

Les experiències de l’àmbit d’acollida sociolaboral a la ciutat de Barcelona, han posat en evidència que existeixen dificultats objectives en la realització de fer del català la llengua vehicular de la immigració. La seva promoció i l’ús depenen, d’una banda, de les particularitats de la distribució territorial dels usos lingüístics, i de l’altra, dels sectors d’inserció laboral de la immigració econòmica i del seu estatus ocupacional. Els relats recollits a les entrevistes realitzades entre els usuaris dels Serveis Socials de Barcelona demostren que és imprescindible vincular estretament l’aprenentatge de la llengua en el context del treball, sobretot en el cas de les persones d’origen extracomunitari que no tenen dret a acollir-se als programes oficials d’integració sociolaboral, com ara el PIRMI, i la seva situació econòmica o disposició d’horaris no permet dedicar-se a l’estudi de la llengua en un curs. Una opció alternativa a un curs de llengua és el programa de voluntariat lingüístic. Els nostres entrevistats, interrogats sobre la possibilitat d’aprenentatge de la llengua catalana en parelles lingüístiques, han avaluat aquesta opció de manera positiva com la que pot garantir la millor feina i que s’ajusta més a les seves necessitats i els estalvia l’estrès de participar en un curs organitzat.

Pel que fa a les actuacions previstes en el programa PIRMI, vam observar que seria més àgil la inserció sociolaboral o al menys el seu resultat en termes qualitatius seria més alt, si s’integrés la formació lingüística bàsica en els cursos de formació professional sense esperar que la persona beneficiària primer adquireixi el coneixement bàsic de la llengua i després passi a formar-se professionalment. Podria ser un projecte viable en el context de la immigració procedent d’Europa Central i Oriental que acostuma presentar un perfil ben format o professionalment qualificat al qual, en molts casos, s’ha d’afegir només coneixements lingüístics molt vinculats a l’entorn laboral. Al mateix temps és imprescindible fomentar la formació continuada centrada en la millora de competències lingüístiques en català als llocs de treball. Pot servir d’exemple el programa PROFIT (Programa Orientat a la Formació Integral dels Treballadors), endegat l’any 2008 i la promoció del qual s’esmenta al Pla de Ciutadania i Immigració 2009-2012 i que s’adreça al sector de serveis (comerç, restauració, hoteleria, pastisseria). Aquest programa, realitzat en col·laboració amb el CPNL, ofereix cursos de formació lingüística adaptats a la disponibilitat horària dels treballadors i organitzats preferentment al lloc de treball. Les dades del 2008 -2010 demostren que al menys en el cas dels col·lectius procedents dels països d’Europa Central i Oriental el seu impacte va ser mínim. Tot i això, en les seves bases el programa és una idea molt bona i digna de fomentar tant pel que fa al nombre d’hores lectives (de moment són només 20) com als sectors d’ocupació.

Sens dubte, com més alt és el coneixement de la llengua del país, més bona és la integració al món laboral de la persona immigrada (Gutiérrez et al. 2009), de fet a l’estudi d’experiències lingüístiques de les persones acollides als Serveis Socials no hem trobat cap persona que tingui el català com a llengua de comunicació amb autòctons probablement perquè tots els entrevistats tenien relativament un baix estatus ocupacional (encara que la seva formació d’origen era alta). Tot i això els pares dels fills escolaritzats tenien molta consciència que el català és una garantia d’un millor estatus professional dels fills. Els participants de l’enquesta realitzada per Gassiot (2010) presenten, encara més, aquesta consciència que el català pot ser un “ascensor” social. 

Cal tenir en compte que a Catalunya i a la ciutat de Barcelona en particular, s’ha apostat per un model d’integració bidireccional que hauria de donar lloc a una nova cultura comuna que és catalanoparlant i alhora sensible a la diversitat lingüística. Tot i això, aquesta reciprocitat no té prou impacte o prou presència en la percepció dels col·lectius immigrats. És rellevant tenir en compte la percepció de l’altre i l’altre, al menys en el cas de les persones nouvingudes de l’anomenada Europa de l’Est, sembla seguir una dinàmica de funcionament al païs receptor que representa més aviat un model multicultural. És a dir, viure al costat de la cultura autòctona, respecant-la segons els codis de respecte del país d’origen, òbviament, mantenint la identitat cultural i lingüística pròpia sense gaire necessitat de compartir-la amb la societat receptora. Precisament en el cas de les persones que emigren per motius econòmics, sobretot a l’inici del procés migratori, el tipus de relacions que es busca amb la societat autòctona té un caràcter més aviat instrumental: darrere la decisió d’integrar un o altre aspecte de la identitat cultural autòctona, ja siguin coses petites com ara un ritus de salutació o d’acomiadament, ja siguin coses més grans com ara l’opció d’aprendre en primer lloc el català, sempre hi ha una inquietud pràctica, de “quin profit en puc treure”, d’això, per millorar la meva situació social i laboral. Potser a l’hora de dissenyar les polítiques d’acollida i d’integració lingüística dels nouvinguts s’haurien d’explorar més aquests motius pràctics o instrumentals per a l’aprenentatge de la llengua catalana.

 

 

Agnieszka Mejnartowicz
Coodirectora del Master Inmigración UB
Professora del departament de lingüística general-Filologia eslava

 

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[1] Les referències al coneixement i l’ensenyament de llengua del país receptor es poden trobar al Manual sobre integració per a responsables de l’elaboració de polítiques i professionals de la Direcció General de Justícia, Llibertat i Seguretat de la Comissió Europea presentat el novembre del 2004 i als aprovats el mateix any Principis bàsics comuns per a la política d’integració d’immigrants a la Unió Europea.