Varias Sentencias
recientes sobre derechos de los extranjeros han llegado a la opinión pública. Seguramente
la más comentada ha sido la del Tribunal Supremo de 14/02/2013 sobre la
prohibición del burka por el
Ayuntamiento de Lleida. La Sentencia declara ilegal y nula la Ordenanza del
Ayuntamiento porque vulnera la reserva de ley orgánica. Es decir, la limitación
de un derecho fundamental debe ser realizada por ley orgánica, que corresponde
aprobar a las Cortes Generales, y en este caso lo ha hecho el Ayuntamiento, que
no tiene poder para realizarlo. La más que centenaria figura de la reserva de
ley continúa siendo una garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos,
y en este caso también de los extranjeros. Eso no quiere decir que deba
aprobarse una la ley que limita el uso del burka,
porque seguramente no hay razones suficientes, pero si fuera necesario limitar
de esta manera la libertad religiosa, se ha de hacer por ley orgánica.
Pocos días antes
apareció una Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) la 17/2013, que
resolvía un recurso de inconstitucionalidad planteado por el Parlamento vasco
sobre la Ley Orgánica 14/2003 que reformaba la Ley de Extranjería, la de Bases
del Régimen Local y otras, siempre en el sentido de limitar derechos de los
extranjeros. En varios puntos, la ley podría violar la protección de datos
personales que deriva del art. 18.4 CE como derecho fundamental. La STC declara
la conformidad de la ley con la Constitución en la mayoría de las normas
recurridas, declara la inconstitucionalidad en algún punto, y resuelve los más
difíciles con “sentencias interpretativas”. Los argumentos de la Sentencia son
tradicionales, a partir de la manida distinción tripartita de los derechos
constitucionales de los extranjeros.
Lo más
interesante es el voto particular, es decir la opinión de los magistrados
contraria a la que ha obtenido mayoría del TC. El voto particular es subscrito
por el Magistrado Pérez Tremps y se adhieren los magistrados Fernando Valdés,
Adela Asúa y Encarnación Roca. El voto se plantea esencialmente sobre dos
normas de la ley, el acceso de la policía al padrón municipal y la aplicación
de medidas de seguridad en los centros de internamiento de extranjeros, así
como los correspondientes razonamientos de la Sentencia.
El acceso de la
policía a los datos del padrón municipal tiene consecuencias importantes,
porque permite que aquella pueda detectar a los extranjeros que están en
situación irregular y expulsarlos. La Sentencia lo acepta como parte de la
lucha contra la inmigración irregular; pero el recurrente apunta que la entrada
en esos datos puede generar discriminación para los inmigrantes en situación irregular
porque la atención sanitaria de los extranjeros en situación irregular (y en
parte también la educación de sus hijos) exige el empadronamiento, de forma que
el acceso que ahora tendrá la policía al padrón se convierte en una forma
indirecta de frenar el logro de estos derechos. La Sentencia acepta que tal
limitación se produce pero considera que responde a la función policial de
lucha contra la inmigración irregular. En cuanto a limitación del derecho a la
protección de la intimidad aplica su jurisprudencia básica en la materia exigiendo
que la cesión de datos figure en una ley (STC 292/2000/11), lo que
evidentemente se cumple por la LO 14/2003 citada. Además la Sentencia añade que
la ley debe interpretarse entendiendo que prohíbe los accesos masivos, exigiendo genéricamente que
haya datos concretos y justificación expresa. Con esta interpretativa, la
mayoría del TC salva la constitucionalidad de la ley.
El voto
particular introduce una cuestión distinta, porque considera que la exigencia
de una ley para la cesión de datos es necesaria pero no suficiente, ya que no
basta cualquier ley sino que debe ser una que cumpla las condiciones necesarias
de calidad. Concretamente, la ley requeriría una determinación superior del
sujeto habilitado para el acceso (¿cualquier policía puede acceder?), así como una
precisión mayor en la forma, el objeto y las garantías de la entrada en el
padrón. Por otra parte, la proporcionalidad de la limitación del derecho de los
extranjeros no se ha ponderado adecuadamente al no considerar el obstáculo que
supone para derechos tan importantes como la educación y la sanidad.
La segunda parte del
voto particular se centra en la regulación de algunas medidas de seguridad en
los centros de internamiento de los extranjeros, en concreto respecto a la
realización de inspecciones y de registros de personas, ropas y enseres, que
pueden ser contrarias a la intimidad de las personas (18.1 CE). La Sentencia
entiende que están justificadas por el mantenimiento del orden y la seguridad de
estos centros, pero el voto particular considera que tienen tal grado de
indeterminación que vulneran el 18.1 CE, sin que resulte suficiente la
interpretación de la Sentencia para colmar tal vacío. Lo mismo sucede con la
previsión de la ley sobre la contención física temporal y la separación
preventiva, que pueden ser contrarios al art. 17 CE.
No vale la pena
entrar ahora en mayor detalle sobre el razonamiento de la Sentencia y el voto
particular, que pueden leerse directamente con mayor provecho (esta en anexo). Pero
sí conviene llamar la atención sobre el principio de calidad de la ley, cada
vez más invocado y que dota de nueva dimensión a la reserva de ley.
No se trata de
una simple cuestión de técnica jurídica, aunque está relacionada, sino de una
auténtica exigencia material a la ley, que es por tanto algo más que “aquello
aprobado por el Parlamento de acuerdo con el procedimiento legislativo”. El
origen de esta doctrina se encuentra en la jurisprudencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, cuando examina la ley de un Estado que limita los derechos
reconocidos en los artículos 8, 9, 10, 11, etc: el número dos de estos artículos
requiere una ley, pero el Tribunal ha añadido que no sirve cualquier ley, si no
que debe responder a las condiciones exigibles en una sociedad democrática, a
los principios de la accesibilidad, la previsibilidad y la proporcionalidad. La
naturaleza de estos principios puede verse en los artículos recomendados al
final.
Los problemas
asociados con las Sentencias interpretativas de los Tribunales Constitucionales
son más conocidos y pasan principalmente por la escasa eficacia de estos
pronunciamientos respecto a las preceptos cuestionados, porque no se repiten en
el fallo de la Sentencia sino que se “pierden” en la argumentación de los
fundamentos jurídicos y la mayoría de quienes aplican la ley desconocen la
existencia de una sentencia interpretativa. Tampoco esta de más observar que
esta sentencia aparece exactamente 10 años después de publicarse la ley, de
forma que podríamos hablar también de la calidad de las Sentencias.
Para profundizar en el tema, dos buenos
tratamientos están en los artículos de Lorenzo Martín-Retortillo, “La calidad
de la ley según la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos” y Pedro Cruz Villalón, “Control de la calidad de
la ley y calidad del control de la ley” (ambos en Derecho privado y constitución, 17, 2003).
ANEXO:
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